軍事改革是世界軍事發(fā)展史上的經(jīng)常性現(xiàn)象。世界軍事大國(guó)根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略和軍事戰(zhàn)略的調(diào)整，圍繞建立決策更科學(xué)、管理更高效、指揮更便捷的軍事組織體系這一主線(xiàn)，不斷推進(jìn)改革。軍事改革同時(shí)又是一種極其復(fù)雜的現(xiàn)象。它是國(guó)家和軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)層針對(duì)軍事組織出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題，主動(dòng)進(jìn)行的較大幅度、較為深刻的調(diào)整，是對(duì)軍事組織的重大而有序的改造。軍事改革既有規(guī)律可循，同時(shí)又是一個(gè)需要?jiǎng)?chuàng)新設(shè)計(jì)與強(qiáng)力推進(jìn)的過(guò)程。他山之石，可以攻玉。研究總結(jié)世界主要國(guó)家軍事改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我軍在新的歷史起點(diǎn)上深化國(guó)防和軍隊(duì)改革，構(gòu)建能夠打贏(yíng)信息化戰(zhàn)爭(zhēng)、有效履行使命任務(wù)的中國(guó)特色現(xiàn)代軍事力量體系，具有重要借鑒參考意義。

　　堅(jiān)持以聯(lián)合為導(dǎo)向，把構(gòu)建聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制作為改革的主軸

　　聯(lián)合作戰(zhàn)是現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)制勝的基本規(guī)律，建立聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制是軍隊(duì)組織體系化、作戰(zhàn)力量多元化、軍事行動(dòng)全域化的內(nèi)在要求。美俄等大國(guó)軍隊(duì)瞄準(zhǔn)建立聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制，進(jìn)行了艱難而又曲折的改革。

　　第二次世界大戰(zhàn)后60多年間，美軍基于戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)的發(fā)展變化，在“統(tǒng)一軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)”的大聯(lián)合方向上不懈努力，經(jīng)過(guò)三輪大改和無(wú)數(shù)小改，終于建起了目前的“國(guó)家指揮當(dāng)局（總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)）——聯(lián)合司令部（戰(zhàn)區(qū)司令部和職能司令部）——任務(wù)部隊(duì)”的三級(jí)指揮鏈。第一輪改革是1947年到1949年，主要是創(chuàng)立以國(guó)防部為主體的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，設(shè)立參聯(lián)會(huì)主席和聯(lián)合參謀部，在戰(zhàn)略層級(jí)上解決了作戰(zhàn)指揮權(quán)不統(tǒng)一的問(wèn)題，形成了現(xiàn)代聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的雛形。這一時(shí)期，軍種仍主導(dǎo)參聯(lián)會(huì)。第二輪改革是1953年到1958年，建立總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)對(duì)作戰(zhàn)司令部的直接指揮關(guān)系，明確戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合司令部在軍事上的聯(lián)合指揮權(quán)，把軍種排除在作戰(zhàn)指揮鏈之外。但軍種對(duì)作戰(zhàn)指揮的干預(yù)問(wèn)題，仍然沒(méi)有從根本上得到解決。各軍種利用所掌握的行政資源，在作戰(zhàn)指揮上繼續(xù)操控作戰(zhàn)司令部下屬的軍種組成部隊(duì)，在決策流程上干預(yù)聯(lián)合參謀部的工作。直到第三輪改革出臺(tái)具有標(biāo)志意義的《戈德華特—尼科爾斯國(guó)防部改組法》，從法律上明確了作戰(zhàn)司令部司令擁有指揮全權(quán)后，軍種才完全退出了作戰(zhàn)指揮鏈條，聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制才真正得以建立。此后若干次小改，也都圍繞如何提高聯(lián)合作戰(zhàn)指揮效率，對(duì)作戰(zhàn)司令部體系進(jìn)行不斷完善。冷戰(zhàn)后美軍取得的幾場(chǎng)局部戰(zhàn)爭(zhēng)勝利，同高效的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制密不可分。

　　俄軍從冷戰(zhàn)后爆發(fā)的幾場(chǎng)局部戰(zhàn)爭(zhēng)中認(rèn)識(shí)到構(gòu)建聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的必要性和重要性。在汲取葉利欽時(shí)期改革教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，俄軍從調(diào)整總參謀部職能入手，以改造軍區(qū)為重點(diǎn)，幾經(jīng)曲折，最終形成了“總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)——總參謀長(zhǎng)——聯(lián)合戰(zhàn)略司令部/職能司令部——軍兵種部隊(duì)”的四級(jí)指揮鏈。第一步，俄軍先對(duì)總參謀部進(jìn)行改造。適度下放總參謀部的作戰(zhàn)指揮權(quán)，取消其直接指揮戰(zhàn)略方向作戰(zhàn)的權(quán)力，同時(shí)保留對(duì)戰(zhàn)略核力量、空天防御兵、空降兵和軍事運(yùn)輸航空兵等職能領(lǐng)域力量的指揮權(quán)。這一舉措為戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革創(chuàng)造了條件。第二步，通過(guò)重組和改造軍區(qū)，賦予軍區(qū)領(lǐng)率機(jī)關(guān)聯(lián)合戰(zhàn)略司令部職能。此舉意義在于，軍區(qū)成為戰(zhàn)略方向上的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)，戰(zhàn)略方向軍種部隊(duì)與軍區(qū)司令員建立直接隸屬關(guān)系。第三步，也是最重要的一步，取消軍種作戰(zhàn)指揮權(quán)。2012年，俄軍解除了空軍和海軍總司令部的作戰(zhàn)指揮職能，并將海軍、空軍和空天防御兵中央指揮所并入總參武裝力量中央指揮所。近期俄軍在收復(fù)克里米亞行動(dòng)和敘利亞戰(zhàn)場(chǎng)上的出色表現(xiàn)，表明了其聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革的成功。

　　美俄兩國(guó)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革，由于國(guó)情軍情不同，戰(zhàn)略任務(wù)有異，最終所實(shí)現(xiàn)的聯(lián)合程度與重心也不同。美國(guó)聯(lián)合程度最高，軍種徹底交出作戰(zhàn)指揮權(quán)，退出指揮鏈；俄羅斯基本實(shí)施聯(lián)合，軍種交出絕大部分作戰(zhàn)指揮權(quán)，只在維和、反海盜等領(lǐng)域保留部分指揮權(quán)。美國(guó)把聯(lián)合指揮的重心放在聯(lián)合作戰(zhàn)司令部；俄羅斯把戰(zhàn)略方向聯(lián)合作戰(zhàn)的指揮重心放在聯(lián)合戰(zhàn)略司令部，把職能領(lǐng)域的指揮重心放在總參謀部。但從發(fā)展趨勢(shì)看，聯(lián)合范圍都正在由跨軍種向跨領(lǐng)域拓展，聯(lián)合層級(jí)也由戰(zhàn)略戰(zhàn)役級(jí)向戰(zhàn)術(shù)級(jí)延伸。

　　堅(jiān)持雙重分工原則，把建設(shè)管理權(quán)與作戰(zhàn)指揮權(quán)適度分離作為改革重點(diǎn)

　　現(xiàn)代管理和作戰(zhàn)指揮是具有各自對(duì)象領(lǐng)域和規(guī)律要求的科學(xué)與藝術(shù)。二者內(nèi)在機(jī)理不同，要求確立雙重分工原則，從體制上科學(xué)區(qū)分建設(shè)管理與作戰(zhàn)指揮兩大職能，確保按各自規(guī)律組織實(shí)施；二者又密切關(guān)聯(lián)，要求從機(jī)制上確保有機(jī)統(tǒng)一，確�！敖ā薄坝谩苯Y(jié)合、“建”以致“用”。

　　美俄等國(guó)均把劃分建設(shè)管理權(quán)和作戰(zhàn)指揮權(quán)作為軍事領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革的重要內(nèi)容。1958年美軍的改革之所以能夠取得階段性突破，正是因?yàn)槌醪絼澐至私ㄔO(shè)管理權(quán)和作戰(zhàn)指揮權(quán)，從法律上建立了軍政軍令相對(duì)分離的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制。經(jīng)過(guò)隨后20多年的實(shí)踐和辯論，1986年的改革繼續(xù)堅(jiān)持這一方向，進(jìn)一步明確了國(guó)防部、參聯(lián)會(huì)、聯(lián)合司令部、軍種部的各自職能，真正實(shí)現(xiàn)了建設(shè)管理權(quán)和作戰(zhàn)指揮權(quán)的相對(duì)分開(kāi)。

　　俄軍上世紀(jì)末軍事改革沒(méi)有成功的一個(gè)重要原因，就是沒(méi)有理順國(guó)防部與總參謀部的關(guān)系，沒(méi)能在國(guó)防部層面實(shí)現(xiàn)建設(shè)管理權(quán)與作戰(zhàn)指揮權(quán)的分離。正如俄國(guó)家杜馬國(guó)防委員會(huì)主席尼古拉耶夫指出的，劃分國(guó)防部與總參謀部的職能，“是控制整個(gè)軍事改革進(jìn)程的最重要問(wèn)題之一。這一步做不到，軍事改革就無(wú)法推進(jìn)”。2004年俄軍剝離了總參謀部的大部分行政職能，實(shí)現(xiàn)了國(guó)防部?jī)?nèi)部軍政軍令的適度分離，此后改革才走上了快車(chē)道。

　　美俄等國(guó)從自身國(guó)情軍情出發(fā)，形成了各具特色的軍政軍令分離模式。美軍在戰(zhàn)區(qū)和軍種部層面均實(shí)現(xiàn)了兩大職能的相對(duì)分離。在作戰(zhàn)指揮上，總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)通過(guò)參聯(lián)會(huì)主席直接指揮聯(lián)合司令部；在軍隊(duì)建設(shè)上，總統(tǒng)通過(guò)國(guó)防部長(zhǎng)和軍種部對(duì)軍隊(duì)實(shí)施管理。在戰(zhàn)役層面，聯(lián)合司令部只對(duì)下屬軍種部隊(duì)行使作戰(zhàn)指揮權(quán)，建設(shè)管理則由各軍種部負(fù)責(zé)，不需要通過(guò)聯(lián)合司令部。俄軍1998年曾提出區(qū)分兩大職能的基本原則，即“在戰(zhàn)略級(jí)指揮機(jī)關(guān)盡量分，在戰(zhàn)役戰(zhàn)略級(jí)適度合，在戰(zhàn)役、戰(zhàn)役戰(zhàn)術(shù)和戰(zhàn)術(shù)級(jí)則完全合”。在這種思想指導(dǎo)下，俄軍在戰(zhàn)略級(jí)把作戰(zhàn)指揮權(quán)盡可能地向總參謀部集中，把行政管理職能最大限度地集中到各軍種總司令部和國(guó)防部其他機(jī)關(guān)。但在戰(zhàn)役級(jí)，俄軍原本想學(xué)美軍，由軍區(qū)（聯(lián)合戰(zhàn)略司令部）專(zhuān)司作戰(zhàn)指揮，后在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，把軍區(qū)完全排除在行政管理鏈之外，無(wú)法保證軍種向其提供合格的作戰(zhàn)部隊(duì)，遂賦予軍區(qū)較大的行政管理權(quán)力，規(guī)定軍區(qū)必須執(zhí)行“軍種總司令在其職權(quán)范圍內(nèi)頒布的訓(xùn)令和指示”。

　　美俄等國(guó)還通過(guò)建立一定的制度機(jī)制，確保國(guó)家軍政軍令系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)行。比如，美國(guó)建立了參聯(lián)會(huì)有效介入項(xiàng)目、預(yù)算和采辦等資源分配領(lǐng)域的機(jī)制，確保作戰(zhàn)需求對(duì)軍隊(duì)建設(shè)的牽引；聯(lián)合司令部司令有免除部屬職務(wù)、鑒定任職表現(xiàn)、召集軍事法庭制裁等人事權(quán)，以及項(xiàng)目需求建議權(quán)。俄軍在國(guó)防部建有實(shí)施頂層協(xié)調(diào)的部務(wù)會(huì)議，由國(guó)防部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)，軍種總司令等集體審議國(guó)防部最重要的問(wèn)題，確保各部門(mén)活動(dòng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。部務(wù)會(huì)議通常由國(guó)防部長(zhǎng)主持，根據(jù)議題，也可由總參謀長(zhǎng)、主管戰(zhàn)斗訓(xùn)練的副部長(zhǎng)、主管后裝保障的副部長(zhǎng)等國(guó)防部副職主持，協(xié)調(diào)本領(lǐng)域的重大事務(wù)。俄軍還賦予作戰(zhàn)部門(mén)相關(guān)權(quán)力，確保軍隊(duì)建設(shè)符合作戰(zhàn)需求。比如，俄軍總參謀部享有組織制定國(guó)防計(jì)劃、戰(zhàn)場(chǎng)建設(shè)計(jì)劃、戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員計(jì)劃等規(guī)劃計(jì)劃?rùn)?quán)。

　　堅(jiān)持戰(zhàn)斗力標(biāo)準(zhǔn)，建立經(jīng)常性檢驗(yàn)評(píng)估與糾錯(cuò)機(jī)制

　　任何一國(guó)的軍事改革都不是為改革而改革，而是為了使軍隊(duì)組織形態(tài)更好地適應(yīng)軍事技術(shù)和戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)的發(fā)展，從而進(jìn)一步提升作戰(zhàn)能力。因此，戰(zhàn)斗力標(biāo)準(zhǔn)是檢驗(yàn)改革成果最為有效的尺子。美俄等國(guó)在改革實(shí)施過(guò)程中，同步建立了改革評(píng)估與糾錯(cuò)機(jī)制，確保改革方向不偏差、改革舉措落實(shí)到位。

　　俄軍在2008年開(kāi)啟的“新面貌”改革中，對(duì)體制編制、部隊(duì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了大刀闊斧的調(diào)整。為檢驗(yàn)這些改革舉措的正確性，俄軍每年都要舉行若干次戰(zhàn)備突擊檢查和一次大規(guī)模的戰(zhàn)略戰(zhàn)役演習(xí)，以便在實(shí)戰(zhàn)化訓(xùn)練中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、及時(shí)調(diào)整。比如，2010年俄軍撤銷(xiāo)了國(guó)防部戰(zhàn)斗訓(xùn)練和隊(duì)務(wù)總局，把領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全軍戰(zhàn)斗訓(xùn)練的職能交給了陸軍總司令部。然而演習(xí)結(jié)果表明，把協(xié)調(diào)各軍兵種戰(zhàn)斗訓(xùn)練的職能交給某個(gè)軍種，必然導(dǎo)致各軍兵種在組織戰(zhàn)斗訓(xùn)練時(shí)各自為政，各軍兵種戰(zhàn)斗訓(xùn)練計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)缺少協(xié)調(diào)，跨軍種戰(zhàn)斗訓(xùn)練組織效率低下。俄軍在2012年底及時(shí)重建國(guó)防部戰(zhàn)斗訓(xùn)練總局，使對(duì)各軍兵種戰(zhàn)斗訓(xùn)練的統(tǒng)籌規(guī)劃和管理協(xié)調(diào)工作得到了加強(qiáng)。再比如，還是在“新面貌”改革中，俄空軍航空兵部隊(duì)實(shí)行基地結(jié)構(gòu)，共設(shè)7個(gè)一級(jí)基地、8個(gè)二級(jí)基地。但在演習(xí)訓(xùn)練中發(fā)現(xiàn)，這種基地式配置部署過(guò)于集中，機(jī)場(chǎng)間隔往往上千公里，不利于遠(yuǎn)程機(jī)動(dòng)。而原有的“一個(gè)機(jī)場(chǎng)部署一個(gè)航空兵團(tuán)”的模式有利于提高各機(jī)場(chǎng)的作戰(zhàn)保障水平。正如俄國(guó)防部長(zhǎng)紹伊古所說(shuō)，“建立大型航空兵基地有利于省錢(qián)，卻不利于應(yīng)對(duì)潛在威脅�！�2013年底，俄航空兵結(jié)構(gòu)調(diào)整為師團(tuán)結(jié)構(gòu)。2015年，俄空軍又再度將原來(lái)的防空司令部恢復(fù)為集團(tuán)軍體制。

　　美軍主要通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)改革成果，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、修正方向。伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)后，美第1陸戰(zhàn)師、第3步兵師分別發(fā)表了《“伊拉克自由”行動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)》《“伊拉克自由”行動(dòng)戰(zhàn)后報(bào)告》等數(shù)十萬(wàn)字的報(bào)告，就戰(zhàn)時(shí)的人事、情報(bào)、作戰(zhàn)、后勤、通信等方面的教訓(xùn)進(jìn)行了系統(tǒng)的總結(jié)，提出了相應(yīng)建議。此外，美國(guó)政府建有較為完善的糾錯(cuò)改正機(jī)制，特別注重以官方報(bào)告為載體總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)甚至自我否定，及時(shí)進(jìn)行修正。美國(guó)防部發(fā)布的《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告》和《國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告》，都會(huì)根據(jù)訓(xùn)練和戰(zhàn)爭(zhēng)實(shí)踐，對(duì)改革的思想、方法、模式進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)軍隊(duì)建設(shè)與發(fā)展的需要。

　　堅(jiān)持與法律相配套，以法規(guī)制度固化改革成果

　　一支現(xiàn)代化的軍隊(duì)必然是法治化軍隊(duì)。軍隊(duì)越是現(xiàn)代化，越是信息化，就越要實(shí)現(xiàn)法治化。從這個(gè)意義上講，軍隊(duì)改革特別是領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革與法律配套是連為一體的，組織機(jī)構(gòu)和權(quán)力職能的調(diào)整，必然會(huì)提出制定新法、清理舊法、聯(lián)動(dòng)修訂相關(guān)法律的任務(wù)。依靠法治牽引改革方向、突破改革瓶頸、固化改革成果，為實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)提供機(jī)制和政策制度保障，是世界主要國(guó)家軍隊(duì)保證改革成功的通行做法，無(wú)論從保障改革實(shí)施還是從固化改革成果的角度看，加強(qiáng)立法工作統(tǒng)籌，都是十分重要的。

　　美俄等國(guó)軍隊(duì)為確保改革方案科學(xué)合理、改革措施落實(shí)到位，均建有完善配套、相互銜接的法律法規(guī)體系。美軍歷次領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革之所以能夠穩(wěn)步推進(jìn)，很大程度上得益于改革進(jìn)程始終在法律軌道上進(jìn)行。在推進(jìn)改革時(shí)，美軍一般都要在國(guó)會(huì)對(duì)改革方案進(jìn)行數(shù)十次聽(tīng)證，反復(fù)征求意見(jiàn)，力求最大限度地維護(hù)整體利益和妥善關(guān)照局部利益。如1986年出臺(tái)的《戈德華特—尼科爾斯國(guó)防部改組法》，進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)4年零241天的研究論證，對(duì)大到國(guó)防部長(zhǎng)與參聯(lián)會(huì)主席的關(guān)系，細(xì)到軍官成長(zhǎng)路徑、聯(lián)合崗位數(shù)量等都進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)范，確保了各項(xiàng)改革措施的配套耦合。法規(guī)制度一經(jīng)頒布，就具有絕對(duì)的權(quán)威性，任何人、任何機(jī)構(gòu)必須無(wú)條件執(zhí)行，即使執(zhí)行過(guò)程中遇到無(wú)法解決的問(wèn)題，也要按照法定程序?qū)��?wèn)題原因及解決建議呈交國(guó)會(huì)，再由國(guó)會(huì)頒布法律修正案進(jìn)行更正。俄軍也十分重視改革的法律制度保障問(wèn)題。依托軍區(qū)建立戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合戰(zhàn)略司令部后，俄隨即對(duì)《總參謀部條例》《軍區(qū)條例》等進(jìn)行了修訂，并新出臺(tái)了《聯(lián)合戰(zhàn)略司令部條例》。

　　美俄軍隊(duì)還十分重視利用權(quán)力清單來(lái)規(guī)范權(quán)力范圍，防止權(quán)力缺位、錯(cuò)位。俄羅斯《國(guó)防部條例》，不僅規(guī)定了國(guó)防部有10項(xiàng)基本任務(wù)，還詳細(xì)列舉了82項(xiàng)權(quán)力。《總參謀部條例》規(guī)定總參謀部有17項(xiàng)基本任務(wù)、23類(lèi)109項(xiàng)職能，還規(guī)定總參謀長(zhǎng)的20項(xiàng)權(quán)力。國(guó)防部下屬的總局、局、司、勤務(wù)局，基本上都有自己的部門(mén)條例，職能任務(wù)規(guī)定得很細(xì)。

　　我們所進(jìn)行的深化國(guó)防和軍隊(duì)改革，是中國(guó)特色社會(huì)主義軍事制度的自我完善和發(fā)展，是為了更好發(fā)揮我們軍事制度的優(yōu)勢(shì)。學(xué)習(xí)借鑒世界其他國(guó)家軍事改革經(jīng)驗(yàn)，必須堅(jiān)持科學(xué)的態(tài)度，采取“揚(yáng)棄”的方法，做到傳承弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)與順應(yīng)世界新軍事革命潮流相統(tǒng)一，改革不改向、變革不變色，始終堅(jiān)持改革的正確方向。

　�。ɡ钍阋� 作者單位：軍事科學(xué)院）