王建煊形容“監(jiān)察院”像“沒(méi)有牙齒的老虎”,要研究“裝幾顆假牙”,或讓老虎“吼一下”,以重振監(jiān)察權(quán)。臺(tái)灣《聯(lián)合報(bào)》社論說(shuō),王建煊的巧喻,符合民眾對(duì)官箴整飭、摘奸發(fā)伏的期待,但有些主張涉及“憲政”體制的定位與“五院”互動(dòng)的衡平,必須從慎計(jì)議。
王建煊重振監(jiān)察權(quán)的構(gòu)想,包括彈劾不當(dāng)政策的首長(zhǎng)、制衡任期保障制度的官員、強(qiáng)化調(diào)查實(shí)務(wù)人員編制、落實(shí)審計(jì)制度、設(shè)置“監(jiān)察院”廉政公署等,大多與臺(tái)“憲法”的精神相去不遠(yuǎn),惟關(guān)于“政策彈劾”與“廉政公署”二項(xiàng),恐對(duì)“憲政”體制產(chǎn)生重大沖擊,仍應(yīng)三思。
依據(jù)“憲法”九十七條、“憲法”增修條文第七條及“監(jiān)察法”第六條的精神,“監(jiān)察院”對(duì)"中央"、"地方"公務(wù)人員、“司法院”及“考試院”人員,可以提出彈劾;彈劾的事項(xiàng)則限縮在“失職或違法情事”,倘涉刑事,還得“移送法院辦理”。
社論指出,因此現(xiàn)行體制所規(guī)范的彈劾,僅就官吏是否違法或失職做審查,追究的是法律責(zé)任,衡量標(biāo)準(zhǔn)是客觀的法律;若如王建煊所言,對(duì)“顯然有問(wèn)題的政策”之首長(zhǎng)提出彈劾,這就涉及政策內(nèi)容的實(shí)質(zhì)審查,討論的是政治責(zé)任,審度依據(jù)則成了主觀的政治。
依法,彈劾流程要走完,不僅“監(jiān)察院”要提出彈劾案,還得送“司法院公務(wù)員懲戒委員會(huì)”審議,由此更可看出彈劾性質(zhì)偏向法律責(zé)任,而非政治責(zé)任。在民主國(guó)家,政策是否施行應(yīng)由多數(shù)民意決定,政策的良窳優(yōu)劣亦應(yīng)由具有民意代表性的“國(guó)會(huì)”判斷,“監(jiān)察院”如今已不具民意機(jī)關(guān)特質(zhì),恐對(duì)政策之政治責(zé)任不宜置喙,否則將成“太上“行政院””或“太上“立法院””。
一九九七年第四次“修憲”后,臺(tái)灣的“憲政”體制朝半"總統(tǒng)制"方向傾斜,“行政院”雖為臺(tái)灣最高行政機(jī)關(guān),但一方面因“行政院”長(zhǎng)由“總統(tǒng)”任命,難免秉承“總統(tǒng)”意志辦事;另一方面因“行政院”須對(duì)“立法院”負(fù)責(zé),“立法院”可以質(zhì)詢權(quán)、覆議權(quán)、不信任案、法案預(yù)算審核權(quán)等制衡“行政院”。亦即,在政策層面,“行政院”等于有“總統(tǒng)”與“立法院”兩個(gè)老板。
社論進(jìn)一步指出,若“監(jiān)察院”真能彈劾不當(dāng)政策的首長(zhǎng),將成為“行政院”的第三個(gè)老板,恐將形成“憲政”危機(jī)。若“總統(tǒng)”與“立法院”對(duì)政策見解歧異,還可以不信任案或解散“國(guó)會(huì)”化解爭(zhēng)議;但若“監(jiān)察院”與“立法院”對(duì)政策看法不同,卻無(wú)機(jī)制可打破僵局,“行政院”將無(wú)所適從。
而“監(jiān)察院”下設(shè)廉政公署的想法,亦非所宜。社論認(rèn)為,目前“監(jiān)察院”既不是行政合議機(jī)關(guān),也未兼有不完全的司法權(quán),因此不能算“準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)”,而是“國(guó)家”最高監(jiān)察機(jī)關(guān);但廉政公署性質(zhì)不同,具有準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)的性質(zhì),若廉政公署設(shè)在“監(jiān)察院”下,將使“監(jiān)察院”與“司法院”產(chǎn)生競(jìng)合困局,臺(tái)灣將有兩套司法系統(tǒng)。
廉政公署要能有效運(yùn)行,重點(diǎn)是在機(jī)關(guān)的獨(dú)立性,切斷與其他機(jī)關(guān)的從屬關(guān)系,以執(zhí)法、預(yù)防及教育“三管齊下”,有效防治貪污,這與“監(jiān)察院”所需的獨(dú)立性有異曲同工之妙;但目的相近、性質(zhì)迥異的兩個(gè)機(jī)關(guān),卻不能混為一談,否則迭床架屋,勢(shì)必破壞權(quán)力分立的原則。
社論說(shuō),王建煊要重振監(jiān)察權(quán)的心志值得肯定,過(guò)去“監(jiān)察院”“只拍蒼蠅、不打老虎”的形象太讓民眾失望,改革實(shí)已刻不容緩。然而,重振監(jiān)察權(quán)必須注意兩點(diǎn):一是五院之間的權(quán)力平衡,一是監(jiān)察與“立法”、“司法”之間的權(quán)力分際。簡(jiǎn)言之,重振監(jiān)察權(quán)必須在“憲政”脈絡(luò)中思考。
馬英九與王建煊都想發(fā)揮監(jiān)察權(quán)的功能,因此對(duì)確保“監(jiān)察院”的獨(dú)立性已取得共識(shí);但對(duì)于如何重振“監(jiān)察院”,兩人似乎仍未取得一致看法。馬英九強(qiáng)調(diào)“遵憲”、“行憲”,其實(shí)是“立憲”民主“國(guó)家”的最基本原則;王建煊考慮重振監(jiān)察權(quán)之時(shí),亦要避免反而搞亂了“憲政”體制。
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