賈康：國(guó)企巨額留利亟需新變革

　　應(yīng)在2008年已啟動(dòng)運(yùn)行的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算框架下，較大幅度地提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入收繳力度和統(tǒng)籌優(yōu)化國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的使用

　　長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革一直是中國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。隨著改革深入進(jìn)行，國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)了從政府行政機(jī)關(guān)附屬物向市場(chǎng)主體的轉(zhuǎn)變，國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力和競(jìng)爭(zhēng)力明顯提升，布局和結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，近些年國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī)不斷提升，企業(yè)收入迅猛增長(zhǎng)。

　　財(cái)務(wù)指標(biāo)體現(xiàn)的國(guó)有企業(yè)運(yùn)行質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)效益的提升中，其實(shí)也有一些不合理因素。最突出的是，國(guó)有企業(yè)自1994年以來(lái)，長(zhǎng)期把稅后利潤(rùn)留歸已用，不上繳或少上繳國(guó)有資產(chǎn)收益。此外，最具實(shí)力的國(guó)有企業(yè)集中在中央企業(yè)，其中又以壟斷型企業(yè)為主，企業(yè)高速成長(zhǎng)乃至于高利潤(rùn)背后，帶有與改革尚不到位相關(guān)的過(guò)度壟斷成分。

　　在存在非市場(chǎng)化不合理因素的情況下，國(guó)有企業(yè)收入連年大幅增長(zhǎng)帶來(lái)國(guó)民收入分配格局中企業(yè)部門收入份額的上漲趨勢(shì)，這種上漲的一部分與尚未消除的過(guò)度壟斷因素、資產(chǎn)收益上交制度缺位因素相關(guān)，扭曲了各要素市場(chǎng)供給價(jià)格和收入分配合理化框架，也導(dǎo)致對(duì)政府部門、住戶部門(居民)收入的擠占。

　　現(xiàn)行國(guó)家與國(guó)有企業(yè)分配關(guān)系基本框架是1994年財(cái)稅制改革奠定的。為了平衡利益關(guān)系和緩解那一階段國(guó)企的普遍困難局面，當(dāng)時(shí)在推動(dòng)所得稅改革、取消執(zhí)行各類包稅政策時(shí)，配套了對(duì)國(guó)有企業(yè)的過(guò)渡性讓利措施，暫時(shí)下放作為國(guó)有資產(chǎn)所有者對(duì)于企業(yè)利潤(rùn)的分配權(quán)利，把國(guó)有資本收益全部留歸企業(yè)。

　　國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)全留的做法一直延續(xù)下來(lái)，但2007年后，實(shí)行中央層級(jí)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，使之有所改變。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是新的歷史階段推動(dòng)國(guó)家與國(guó)有企業(yè)利益分配關(guān)系規(guī)范化、合理化的重要途徑，體現(xiàn)了相當(dāng)制度建設(shè)的進(jìn)步。但是，實(shí)施以來(lái)，仍有兩個(gè)突出問(wèn)題：

　　一是對(duì)于國(guó)有資本收益的收繳力度過(guò)小。2009年，中央企業(yè)(包括中央管理企業(yè)和部門所屬企業(yè))利潤(rùn)高達(dá)9445.4億元，而國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)現(xiàn)的收入收繳卻十分“寒酸”。中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中，2007~2009年，共收取中央企業(yè)國(guó)有資本收益1572.2億元。也就是說(shuō)，中央級(jí)次國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)收繳三年，集中到國(guó)庫(kù)中的，尚不足一年利潤(rùn)的20%。

　　二是主體收入部分的支出方向存在偏離。十幾年來(lái)，把國(guó)有資產(chǎn)收益全留企業(yè)，區(qū)別于其他政府公共收入，形成了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出準(zhǔn)封閉運(yùn)行的傾向。國(guó)有企業(yè)國(guó)家所有，政府代表行使權(quán)利，利潤(rùn)由全體人民共享——這樣一些簡(jiǎn)明的邏輯，在各種利益集團(tuán)代言人的干擾下變得模糊，收入留用，如何使用，透明度很低，主要由內(nèi)部人按其偏好決策，支出優(yōu)化的相關(guān)制度遠(yuǎn)未到位。這種情況在“絕大部分收入不上繳”的現(xiàn)實(shí)格局中延續(xù)。

　　國(guó)有企業(yè)留利巨大，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出準(zhǔn)封閉運(yùn)行，其不良影響是多方面的。這種無(wú)邊界式留讓國(guó)有收益，不僅造成政府收入減少，也帶來(lái)收入結(jié)構(gòu)的扭曲，影響提供公共服務(wù)的能力；民眾也無(wú)從分享國(guó)有資本收益，收入空間、消費(fèi)空間受到擠壓。更深層次則是巨大的國(guó)企利潤(rùn)使用失當(dāng)現(xiàn)象高發(fā)，對(duì)于市場(chǎng)秩序的干擾也常常為人們所逅病。

　　我們建議，應(yīng)該在已啟動(dòng)運(yùn)行的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算框架下，較大幅度地提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入收繳力度，統(tǒng)籌優(yōu)化國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金的使用。

　　提高收入收繳力度首先可在中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算層面。一是在促進(jìn)壟斷行業(yè)、部門深化改革的過(guò)程中，對(duì)于現(xiàn)行的征收比例做出調(diào)整，二是擴(kuò)大征收范圍，應(yīng)當(dāng)逐步向金融類以及部門所屬的國(guó)有企業(yè)擴(kuò)展。在地方層面，也應(yīng)鼓勵(lì)支持建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本收益的管理與上收。

　　此外，要高度重視國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出與公共財(cái)政預(yù)算體系內(nèi)其他預(yù)算資金的協(xié)調(diào)呼應(yīng)，統(tǒng)籌使用。

　　國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入本質(zhì)上就是公共收入。對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出，要堅(jiān)持“資產(chǎn)全民所有，收益全民所用”的大原則。收益不僅可用于社會(huì)保障，而且必要時(shí)可以經(jīng)過(guò)法定程序，也用于其他公共財(cái)政導(dǎo)向的支出。在這種預(yù)算體系之內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的前提下，還可以配之以安排中央、省級(jí)財(cái)政更為有力的自上而下轉(zhuǎn)移支付，使地方特別是欠發(fā)達(dá)區(qū)域分享國(guó)有企業(yè)所創(chuàng)造的利潤(rùn)，更好地解決民生問(wèn)題。