一個(gè)時(shí)期以來,中國政府債務(wù)水平是否過高、風(fēng)險(xiǎn)是否可控成為國內(nèi)外關(guān)注的焦點(diǎn)。市場上對經(jīng)濟(jì)下行壓力增大情況下適度增加政府債務(wù)存在不少疑慮?v觀以往國際金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)大蕭條,通常認(rèn)為,過度負(fù)債和高杠桿是導(dǎo)致危機(jī)的基本因素之一。討論政府債務(wù)規(guī)模的合理性及其風(fēng)險(xiǎn),需要正確認(rèn)識政府債務(wù)的經(jīng)濟(jì)作用,尤其是應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體國情客觀理性地評價(jià)政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。
一、適當(dāng)增加政府債務(wù)是當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要
政府合理舉債有助于維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長。當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢錯(cuò)綜復(fù)雜,我國經(jīng)濟(jì)增長面臨舊動力減弱和新動力不足的結(jié)構(gòu)性矛盾,經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大。2016年是“十三五”規(guī)劃的開局之年,要保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行,需要適當(dāng)加大積極財(cái)政政策的實(shí)施力度。
適度加大國債和地方政府債券發(fā)行規(guī)模,是政府依法規(guī)范加杠桿的重要舉措。從市場經(jīng)濟(jì)多年發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看,世界各國幾乎無一例外要通過適度政府舉債為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)發(fā)展籌措財(cái)力,平滑處理公共工程支出負(fù)擔(dān),更好地改善民生、造福于公眾,增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生發(fā)展基礎(chǔ)。政府適度加杠桿還可以避免全社會債務(wù)收縮對經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響,從而保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長。
充分用好增加的政府債務(wù),有助于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)。政府適度舉債有利于減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān),有助于實(shí)現(xiàn)企業(yè)去杠桿和降成本,為企業(yè)生產(chǎn)性投資提供資金保障,激發(fā)企業(yè)主動投資意愿。通過合理配置政府債務(wù)資金,有利于撬動資金流向結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)領(lǐng)域,是實(shí)現(xiàn)去庫存、去產(chǎn)能、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和培育經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)的重要手段。政府適度舉債,有利于促進(jìn)居民收入中高速增長,進(jìn)而推動居民消費(fèi);有助于加快城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐,實(shí)現(xiàn)公平與效率的有機(jī)結(jié)合。
二、我國政府債務(wù)具備適度增加的良好條件
其一,我國財(cái)政赤字率和債務(wù)水平不高。我國財(cái)政赤字率和政府負(fù)債率在世界主要經(jīng)濟(jì)體中相對較低,2016年計(jì)劃赤字率達(dá)到3%,仍處在國際公認(rèn)的合理范圍內(nèi)。判定債務(wù)規(guī)模是否過大并非看其絕對規(guī)模大小,而是看其相對大小。從相對比較看,中國政府債務(wù)水平并不算高。截至2015年底,中央政府債務(wù)10.66萬億元,地方政府債務(wù)16萬億元,全國政府債務(wù)共計(jì)26.66萬億元,占GDP比重為39.4%。加上地方政府或有債務(wù)(即政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)),按審計(jì)署20%的平均代償率匡算,全國政府債務(wù)率達(dá)到41.5%左右,遠(yuǎn)低于歐盟60%的警戒線。從總體債務(wù)結(jié)構(gòu)看,中國債務(wù)的主要問題是非金融企業(yè)部門債務(wù),其債務(wù)率高達(dá)131%。金融部門債務(wù)率約為21%,居民部門債務(wù)率為40%左右,政府部門債務(wù)率約為40%。
其二,我國政府有較為充足的償債能力。當(dāng)下,我國財(cái)政收入規(guī)?捎^,債務(wù)率和債務(wù)依存度水平良好。得益于經(jīng)濟(jì)持續(xù)的中高速增長,我國財(cái)政收入增速較快,為實(shí)施更有力度的積極財(cái)政政策提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。除了可觀的財(cái)政收入外,政府還擁有相當(dāng)豐厚的資產(chǎn)。按窄口徑匡算,中國的主權(quán)資產(chǎn)凈值為20萬億元左右。這表明中國政府擁有足夠的主權(quán)資產(chǎn)來覆蓋其主權(quán)負(fù)債。政府債務(wù)問題還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步分析衡量償債能力指標(biāo),即債務(wù)率(債務(wù)余額/綜合財(cái)力)。2015年我國地方政府債務(wù)率為89.2%,低于國際警戒線。我國政府可觀的財(cái)政收入、合理的債務(wù)率和較低的債務(wù)依存度水平,為政府償債提供了充分保障。
其三,我國擁有大量國企經(jīng)營收入和較強(qiáng)的國有資產(chǎn)變現(xiàn)能力。通過國企改革,不但可以盤活存量資本,提高國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率,而且能夠釋放大量財(cái)政可用資金,為適當(dāng)增加政府負(fù)債提供強(qiáng)有力的資金支持。經(jīng)測算,非金融國企股權(quán)結(jié)構(gòu)改革每年可盤活萬億存量資金。雄厚的國有資本存量不但具有較強(qiáng)的盈利能力,而且可以通過股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整變現(xiàn)。
目前,我國中央政府債務(wù)狀況總體較好,大幅低于發(fā)達(dá)國家水平?紤]到中央政府擁有位居世界前列的財(cái)政收入和較強(qiáng)的國有資產(chǎn)變現(xiàn)能力,未來仍可根據(jù)需要適度增加中央政府債務(wù)?紤]到地方政府擁有一定數(shù)量的負(fù)有償還或救助責(zé)任的或有負(fù)債,部分地方政府也曾有過盲目舉債的行為,地方政府債務(wù)有必要實(shí)施限額管理,以合理控制地方政府債務(wù)的增長。
三、債務(wù)置換有助于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
近年來,我國中央政府對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)保持高度關(guān)注,并積極采取措施規(guī)范地方政府債務(wù)管理,取得了階段性成效。通過對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理,建立了控制地方政府債務(wù)規(guī)模的長效機(jī)制。通過發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù),有效緩解了部分地方政府的償債壓力。將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理,主動接受各級人大監(jiān)督。建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制,督促高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)多渠道籌集資金化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
地方政府債券的重要購買主體仍然是商業(yè)銀行。鑒于信貸利率明顯高于債券收益率,債務(wù)置換將直接減少商業(yè)銀行的利息收入,但置換債將從流動性和風(fēng)險(xiǎn)兩方面對銀行產(chǎn)生積極作用。地方政府債券納入銀行抵押品范圍,有助于提高銀行資產(chǎn)流動性。債券投資不計(jì)入銀行貸存比,有助于降低貸存比,從而在一定程度上可以降低銀行資金成本。地方政府發(fā)行的置換債在整體上有助于減少銀行風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)規(guī)模,信貸風(fēng)險(xiǎn)和不良貸款的生成速度也可能因此而顯著降低,從而有助于提高資本充足率。債務(wù)置換降低了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),有助于銀行系統(tǒng)改善整體資產(chǎn)質(zhì)量和守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。
為更有效地化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),未來應(yīng)多管齊下規(guī)范地方政府債務(wù)管理。必須定期分析債務(wù)狀況,建立健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、應(yīng)急處置和考核問責(zé)等機(jī)制。督促地方用好置換債資金,充分發(fā)揮政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支持作用。督促地方政府切實(shí)履行償債責(zé)任,妥善處理存量債務(wù),加大力度懲處地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為。
四、未來一個(gè)時(shí)期中國政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控
分析政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題,應(yīng)當(dāng)充分考慮各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同以及債務(wù)指標(biāo)的差別,切不能一概而論。討論中國政府債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)必須緊密結(jié)合中國國情特征。
其一,中國的融資平臺公司債務(wù)具有特殊性。其二,中國是一個(gè)擁有高儲蓄比例的經(jīng)濟(jì)體,這為經(jīng)濟(jì)活動融資提供了充足的來源。高儲蓄率國家往往可以在不依賴國際因素的環(huán)境下,依靠國內(nèi)力量較為平滑地處置債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其三,以銀行為主的金融體系決定了中國債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度相對較低。其四,廣義政府內(nèi)部資源重新配置便于緩解債務(wù)問題。
綜上可見,中國政府短期內(nèi)發(fā)生債務(wù)危機(jī)的概率很小。但隨著經(jīng)濟(jì)增長下行壓力加大,在經(jīng)濟(jì)體負(fù)債率不斷提高的同時(shí),企業(yè)利潤縮水、償債能力減弱,不良債務(wù)率也在提升。當(dāng)下政府債務(wù)狀況雖然良好,但仍需關(guān)注并嚴(yán)密控制重點(diǎn)局部和薄弱環(huán)節(jié)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),以防債務(wù)問題影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。
第一,建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,妥善處理部分不良資產(chǎn)。對低投資回報(bào)率、高債務(wù)率的政府公共基礎(chǔ)建設(shè),應(yīng)積極采取多種措施化解其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。通過政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理,控制政府債務(wù)規(guī)模。應(yīng)建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急處置機(jī)制,以保證政府公共服務(wù)職能的發(fā)揮。
第二,制定中長期滾動預(yù)算,真正實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)限額管理。在跨年度的時(shí)間框架內(nèi),根據(jù)各種政策和環(huán)境變化預(yù)估支出的中長期影響和未來成本,合理制定支出的總上限?紤]到或有負(fù)債需更長期的時(shí)間框架來反映其社會責(zé)任,因此應(yīng)進(jìn)行更遠(yuǎn)期的提前預(yù)估與測算,從而進(jìn)行遠(yuǎn)期風(fēng)險(xiǎn)控制,真正實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)限額管理。
第三,推動融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型。進(jìn)一步發(fā)展和健全多層次金融體系,促進(jìn)融資渠道多元化,引導(dǎo)社會資金流向債券市場和股權(quán)融資市場,為融資平臺公司轉(zhuǎn)型創(chuàng)造良好的外部條件。推動融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型。完善市場化退出和重組機(jī)制,通過司法程序?qū)`約的融資平臺公司市場化債務(wù)進(jìn)行處置,以阻斷風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)。
此外,還要完善政府資產(chǎn)負(fù)債表編制,增加地方政府債務(wù)的透明度。這將有利于市場給地方政府債券準(zhǔn)確定價(jià),實(shí)現(xiàn)市場監(jiān)督的作用。(原文來源:經(jīng)濟(jì)日報(bào) 作者:交通銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平)
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