4月17日,中央政府網(wǎng)站發(fā)布關(guān)于印發(fā)《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》的通知。通知要求廢止機場建設(shè)費,改征民航發(fā)展基金,民航發(fā)展基金由原機場建設(shè)費和原民航基建基金合并而成。通知稱,民航發(fā)展基金按照國內(nèi)航班每人次50元、國際航班每人次90元的標準繳納。(中央人民政府網(wǎng)站4月17日)
這個暫行辦法將“機場建設(shè)費”納入“民航發(fā)展基金”的范疇,在某種程度上使得這種收費管理更加規(guī)范化,這似乎洗脫了之前“機場建設(shè)費”涉嫌行政侵權(quán)的嫌疑,也給機場建設(shè)費披上一層合法的外衣,但顯然,這只是“換湯不換藥”。換了個馬甲的機場建設(shè)費,改變不了其不合理的本質(zhì)。
第一,征收“民航發(fā)展基金”不公平。從法律性質(zhì)上,“民航發(fā)展基金”是一種政府性基金,即指相關(guān)部門為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展,向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金。在1992年的時候,溫州自強機場之所以征收“機場建設(shè)費”,是因為當(dāng)時該機場是自籌資金,且建設(shè)經(jīng)費不足。之后,國家投資的機場也開始“燕過拔毛”。更重要的是,如今,各大機場已經(jīng)建成,且都已成為以盈利為目的的企業(yè)法人,像上海機場則已成為上市公司,首都機場則在到處兼并收購,機場各類服務(wù)價格更是貴得驚人。在這種情況下,以帶有明顯公益色彩的“民航發(fā)展基金”來補貼商業(yè)性質(zhì)的機場,顯然是不公平的。
第二,征收“民航發(fā)展基金”的條件已經(jīng)不具備。一般情況下,政府性基金只有在政府財力不足時采用,是一種臨時性的籌資措施,而在公共財政體制健全和完善以后,就必須加以限制或取消!皺C場建設(shè)費”剛出現(xiàn)的時候,我國的財稅體制改革剛剛起步,中央和地方的分配關(guān)系較為混亂,更重要的是,財政收入沒有形成穩(wěn)定增長的機制。比如,在1992年,我國財政收入只有3483.37億元,在當(dāng)時,機場建設(shè)資金存在嚴重短缺。
可自1994年啟動財稅體制改革以來,我國財政收入開始步入快速增長通道。2002年突破2萬億,到2011年,我國財政收入超過了10萬億元,20年間增長了近30倍。與火車站、汽車站等類似,機場也算是一種公共基礎(chǔ)性設(shè)施了。在國家財政收入超常增長的情況下,如果這些公共財政資源可以得到合理利用,民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等所需要的資金是完全可以由國家承擔(dān)的。在這個時候,征收所謂“民航發(fā)展基金”的條件其實已經(jīng)不再具備。
第三,征收“民航發(fā)展基金”程序不合理。與行政事業(yè)性收費的非盈利性、補償性相比,政府性基金完全是政府憑借行政權(quán)力的一種強制無償征收,這與特定目的的稅收具有相同性質(zhì),是一種比較典型的“準稅收”!罢鞫惖臋(quán)力是事關(guān)毀滅的權(quán)力”,在憲政上,稅收必須由國家權(quán)力機關(guān)或議會立法開征。很顯然,對政府性基金的設(shè)立,其征收條件應(yīng)該要高于行政事業(yè)性收費。