給土地財政去疾,關鍵不在于形成一刀切、大一統(tǒng)式的行政政策,而在于構建可以打通土地、金融、行政程序的制度環(huán)境
日前,一份“土地財政依賴度排名報告”引發(fā)關注。這份根據23個省份公開審計報告及其相關數據研究出來的報告顯示:土地償債是多數地方政府的普遍選擇;土地償債比重的高低,與地方經濟活躍度密切相關;地方的政府性債務壓力,導致了部分地方違規(guī)“曲線償債”的行為出現。
無疑,部分地方財政結構單一、嚴重依賴土地收入,會對地方的經濟和社會治理方式產生直接影響。在經濟環(huán)境不確定因素增多、轉型升級任務加重的背景下,土地財政和地方債形成的聚合效應,關系著宏觀經濟能否協(xié)調健康發(fā)展,關系著房地產調控長效機制的構建是否能盡早成型。
土地財政依賴癥的弊端,在過去多有顯現。一些地方土地違法違規(guī)現象屢禁不止,因征地引發(fā)的社會事件時有發(fā)生,表明土地財政占比過高有可能扭曲地方治理,甚至影響社會穩(wěn)定。形成對于土地財政的依賴模式后,還可能養(yǎng)成地方的懶政慣性!按┬滦呃下贰,一些地方在落實宏觀調控政策上打折,在推動經濟轉型產業(yè)升級上原地轉圈,更有甚者,在局部利益訴求下,突破了“法無規(guī)定不可行”的施政底線。
土地財政的痼疾已是眾所周知。關鍵在于,如何根據經濟形勢的要求減輕其負面性。
盡快建立圍繞土地制度的綜合制度環(huán)境是必要前提。目前有一種情緒化認知,將土地財政視為一些地方出現社會事件或債務隱患的第一成因。殊不知,社會治理是否有創(chuàng)新能力、金融風控機制是否完善,影響著土地能否合理合法開發(fā)。從經濟發(fā)展的歷史脈絡看,土地資源本就是經濟增長的原始驅動力。特別是對于缺乏經濟稟賦、難以形成特色產業(yè)、市場發(fā)育滯后的地方來說,依靠土地謀求發(fā)展一定程度上也是無奈之舉。在經濟發(fā)展多元化的現實面前,給土地財政去疾,關鍵不在于形成一刀切、大一統(tǒng)式的行政政策,而在于構建可以打通土地、金融、行政程序的制度環(huán)境,特別是法治環(huán)境,以提高對土地開發(fā)各個環(huán)節(jié)的剛性管理,讓土地儲備陽光化。
落實現有農村集體土地使用權和房地產調控相關政策是當務之急。“在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價”是既定政策,對維護好農村集體和個人的利益、糾正厚此薄彼的土地利益分成格局意義重大。各方利益越平衡,土地開發(fā)的非制度性成本就越小,土地就越能發(fā)揮應有作用。此外,房地產調控也應從治標式的短線調控,轉向治本式的長效調控,避免急功近利式的措施頻繁改變市場預期,放大個別地方對土地的饑渴需求。
優(yōu)化央地關系、鼓勵社會創(chuàng)新是重中之重。目前,中央政府財權較大、地方政府事權較多的格局依然存在。隨著地方承擔的支出義務持續(xù)上升,在不能迅速拓展穩(wěn)定的財稅來源的情況下,地方確實不得不依賴于土地收入。因此,一方面需要通過完善分稅制等改革,讓地方財權事權實現更高水平的統(tǒng)一,幫助地方獲得穩(wěn)定財源,降低土地收入在財政中的占比,另一方面需要進一步推動取消和下放行政審批、推進稅收制度等改革,激發(fā)社會活力,以繁榮的民營經濟彌補財政所需。
政策方向已經明確,土地財政去疾的條件已經成熟。只要按照十八屆三中全會既定的改革方案,及時跟進、穩(wěn)妥推進,土地財政依賴度的下降可期,地方財政結構的優(yōu)化可期,而土地財政和地方債中包含的潛在風險,也可隨著改革進程逐步消除。(徐立凡)