不斷完善充分發(fā)揮兩個積極性的財政關系
呂 煒
內容提要
我國在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制過程中,通過充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的實踐探索和制度建設,既為地方政府推動發(fā)展提供制度激勵,又保證中央權威和集中統(tǒng)一領導,探索形成了具有中國特色的中央和地方財政關系。新形勢下,應建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系,進一步健全發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制,為地方政府、市場主體提供制度性激勵,為新形勢下應對各種風險挑戰(zhàn)、釋放市場活力、推動高質量發(fā)展提供動力支持和制度保障。
黨的十九屆四中全會《決定》把“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制”作為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容,并作出科學部署。這是完善國家行政體制、提升政府治理效能的重要舉措,有利于充分發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性,為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢注入強勁動力!稕Q定》提出,“優(yōu)化政府間事權和財權劃分,建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系,形成穩(wěn)定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度”。建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系,是科學構建中央和地方財政關系、充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的客觀要求,是應對經(jīng)濟下行壓力、激發(fā)市場主體活力、推動經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要舉措。
我國中央和地方財政關系改革的實踐經(jīng)驗
如何在社會主義市場經(jīng)濟條件下充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性,既堅定維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導,又為地方提供有效激勵,是我們在40多年改革開放實踐中著力探索回答的重要課題。我國在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制過程中,通過充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的實踐探索和制度建設,既為地方政府推動發(fā)展提供制度激勵,又保證黨中央權威和集中統(tǒng)一領導,探索形成了具有中國特色的中央和地方財政關系。
我國在40多年改革開放進程中持續(xù)推進充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的體制機制改革,形成了適應我國國情、體現(xiàn)時代特點、充滿生機活力的中央和地方財政關系。這些制度建設的特征和經(jīng)驗可以概括為以下幾個方面。
激勵地方發(fā)展和保證中央權威是充分發(fā)揮兩個積極性體制機制的重要特色。中央通過財政責權利下放為地方提供有效制度激勵,從而形成地方推動經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的重要動力;同時,中央始終掌控和把握賦權的方向、步驟和過程,始終注重保持中央權威、宏觀調控能力和對整個改革過程的駕馭,保障社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展始終服務于國家發(fā)展的戰(zhàn)略目標和方向。
根據(jù)經(jīng)濟體制改革不同階段的要求對中央和地方關系進行動態(tài)調整。在這一過程中形成了適應改革要求的制度設計特征。中央在堅持國家建設總體戰(zhàn)略前提下,在相應階段、相應程度上給地方改革財政制度以一定的自主空間,對地方進行持續(xù)激勵。在此基礎上,由中央主導將地方探索取得的成功經(jīng)驗上升為國家制度,從而推動財政體制逐步規(guī)范、地方政府行為方式更加符合經(jīng)濟體制改革要求。
同步推進中央向地方下放財權與政府向市場放權。這是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的重要制度保障。中央向地方下放財權與政府向市場放權二者并行不悖、相互促進,既通過中央向地方下放財權調動和發(fā)揮地方推動經(jīng)濟發(fā)展的積極性,又通過保障地方財力和規(guī)范地方財政行為推動地方政府向市場放權,進一步理順政府與市場關系,為增強市場主體活力和經(jīng)濟發(fā)展動力提供制度保障。
回顧我國改革開放以來財政體制改革的過程,可以清晰地看到,我國在社會主義市場經(jīng)濟條件下不斷探索和持續(xù)推進充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的體制機制建設,不斷探索同時發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性和市場經(jīng)濟長處的政府與市場關系,為解答“有效市場+有為政府”這道世界性難題進行了卓有成效的實踐探索,為不斷深化對中央和地方財政關系改革規(guī)律的認識積累了寶貴經(jīng)驗。深入總結40多年改革開放實踐中形成的充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的經(jīng)驗做法,有助于推動形成更加成熟更加定型的制度規(guī)范。
深化中央和地方財政關系改革,為高質量發(fā)展提供制度保障
黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局,推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革。我國經(jīng)濟發(fā)展已從高速增長階段進入高質量發(fā)展階段,經(jīng)濟運行的主要矛盾由總量問題變成了結構問題,對轉變發(fā)展方式、轉換發(fā)展動能的要求更高、更迫切。黨的十九屆四中全會《決定》提出,“構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系”。在經(jīng)濟發(fā)展新階段,克服新冠肺炎疫情負面影響,決戰(zhàn)決勝全面建成小康社會,需要進一步完善權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系,健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制,為地方政府、市場主體提供有效制度激勵,為應對各種風險挑戰(zhàn)、釋放市場活力、推動高質量發(fā)展提供動力支持和制度保障。
近年來,我國積極推進中央和地方財政關系改革,進一步激發(fā)市場主體活力,為應對經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的風險挑戰(zhàn)、對沖經(jīng)濟下行壓力提供了重要制度保障。2016年4月,國務院公布《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》,提出過渡期2—3年內,以2014年為基數(shù),將中央從地方上劃收入通過稅收返還方式給地方,確保既有財力不變;中央分享增值稅的50%,地方按稅收繳納地分享增值稅的50%。2019年10月,國務院印發(fā)《實施更大規(guī)模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》,提出保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定、調整完善增值稅留抵退稅分擔機制、后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方等重要措施,為地方政府落實減稅降費政策提供體制機制保障。大規(guī)模減稅降費政策的主要方向是促進政府與市場關系的調整,主要措施是國家向市場主體減稅、降費、讓利,目的是激發(fā)市場活力、增強發(fā)展動力。中央和地方收入關系調整,主要措施是保障地方財力,調動地方政府向市場主體放權讓利的積極性,目的是為減費降稅、激發(fā)市場活力提供體制機制保障。政府與市場關系、中央和地方關系的調整完善相輔相成、相互促進,是新時代進一步健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制、推進中央和地方財政關系改革、釋放發(fā)展新動能、增強發(fā)展新動力的重要制度性舉措。
改革開放40多年來,中央和地方財政關系的改革完善,始終與我國經(jīng)濟發(fā)展模式調整相適應。黨的十九屆四中全會《決定》從堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度,提出健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制。《決定》提出,“理順中央和地方權責關系,加強中央宏觀事務管理,維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一!薄百x予地方更多自主權,支持地方創(chuàng)造性開展工作。按照權責一致原則,規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制。優(yōu)化政府間事權和財權劃分,建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系,形成穩(wěn)定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度!边@些重大舉措和部署,是著眼于充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性作出的,對于推進中央和地方財政關系改革具有重要指導意義。權責清晰,就要合理劃分各領域中央和地方各級事權和支出責任。關系全國政令統(tǒng)一、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重大事務管理權要集中到中央,由中央財政承擔支出責任;區(qū)域性公共服務事項,由地方履行事權和支出責任;中央和地方共同事權,實行支出責任分擔機制。財力協(xié)調,就要形成與承擔職責相適應的財政體制。科學確定中央和地方稅收分享比例,完善和優(yōu)化財政轉移支付制度,加大一般性轉移支付力度,為各級政府履行事權和支出責任提供財力保障。區(qū)域均衡,就要穩(wěn)步提升區(qū)域間基本公共服務均等化水平。加強中央財政對貧困地區(qū)、農產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)財力缺口的彌補,增強財政困難地區(qū)兜底能力,確保政權運轉、民生保障和基本公共服務供給,讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果、不斷增強獲得感。我們要深入貫徹落實黨的十九屆四中全會精神,加快建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系,為釋放發(fā)展新動能、增強發(fā)展新動力提供制度激勵和保障。
。ㄗ髡邽闁|北財經(jīng)大學校長、東北財經(jīng)大學中國特色社會主義理論體系研究中心研究員)
《 人民日報 》( 2020年03月31日 09 版)