“瘦肉精”早已被國家明令禁止使用,但有關(guān)事件仍屢有出現(xiàn)。那么,發(fā)生這樣的食品安全問題在監(jiān)管方面有何原因?應(yīng)如何有效治理?
關(guān)于食品安全監(jiān)管中存在的問題
產(chǎn)業(yè)集中度低,監(jiān)管成本高。食品從田間到餐桌,包括種植、養(yǎng)殖、加工、運輸、儲存、銷售等諸多環(huán)節(jié)。在這個長長的鏈條中,產(chǎn)業(yè)集中度非常低。據(jù)統(tǒng)計,在全國40多萬家食品加工企業(yè)中,規(guī)模以上企業(yè)(主營業(yè)務(wù)收入不低于500萬元)僅3.7萬多家,比例不足一成。由于農(nóng)戶分散經(jīng)營,在食品行業(yè)的上游產(chǎn)業(yè)集中度更低。產(chǎn)業(yè)集中度低,必然導(dǎo)致監(jiān)管成本高。從生豬產(chǎn)業(yè)的中游看,現(xiàn)有政策要求對生豬進行一定比例的抽檢,但由于對散養(yǎng)戶的檢測費時費力,在實際操作中抽檢對象主要選擇規(guī)模養(yǎng)豬場,散養(yǎng)戶的檢查基本成了空白。從生豬產(chǎn)業(yè)的上游看,分散化的飼養(yǎng)格局導(dǎo)致飼料及獸藥等產(chǎn)品的銷售只能主要依靠當(dāng)?shù)氐慕?jīng)銷商。這些經(jīng)銷商一般規(guī)模小,大多是散兵游勇,很難監(jiān)管。從生豬產(chǎn)業(yè)的下游看,以農(nóng)戶散養(yǎng)為主的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致流通環(huán)節(jié)存在大量經(jīng)紀(jì)人、豬販等中間商。這些中間商流動性強,導(dǎo)致豬肉產(chǎn)品的源頭難以找到、生產(chǎn)過程難以追溯。
制度設(shè)計不合理,監(jiān)管效率低。一是多頭管理,效率低下。從飼料、獸藥生產(chǎn)到生豬飼養(yǎng)、流通、屠宰、銷售等環(huán)節(jié),涉及農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、商務(wù)等多個部門。眾多監(jiān)管部門在職責(zé)上存在重疊交叉,造成監(jiān)管責(zé)任不清。一旦出現(xiàn)事故,難以問責(zé),結(jié)果是多頂“大檐帽”管不好一頂“破草帽”。二是主體單一,勢單力薄。目前,食品安全監(jiān)管由政府相關(guān)部門承擔(dān)。事實上,像這樣涉及面廣、錯綜復(fù)雜的食品安全監(jiān)管,僅靠政府的力量是遠遠不夠的。
執(zhí)法環(huán)境差,政策執(zhí)行難。一是少數(shù)監(jiān)管人員失職、瀆職。二是地方保護。就豬肉生產(chǎn)而言,產(chǎn)品一般主要供應(yīng)外地市場,所以,有的地方政府缺乏監(jiān)管的積極性。另一方面,如果企業(yè)出了事,則會影響當(dāng)?shù)馗刹康那巴尽H橇訋膨?qū)逐良幣。由于缺乏有效監(jiān)管,無論是當(dāng)年的奶制品,還是現(xiàn)在的肉制品,只要能迎合消費者的直觀判斷,就能賣上好價錢。添加“瘦肉精”后,豬就成了“健美豬”,收購價就高,結(jié)果自然是違法者競爭力強,劣幣驅(qū)逐良幣。四是執(zhí)法方式不當(dāng)。執(zhí)法者需要給市場明確的預(yù)期,無論何時何地都以明確的標(biāo)準(zhǔn)一以貫之地懲罰各種違規(guī)行為,不能讓人存有僥幸心理。但現(xiàn)實情況往往是在重大安全事件發(fā)生之后開展“運動式”執(zhí)法,缺乏長效機制。
關(guān)于食品安全問題的治理
長遠治理。在食品安全監(jiān)管方面存在的失職瀆職、地方保護、執(zhí)法方式等問題,涉及深層次問題,需要通過深化改革、完善體制來解決。從專業(yè)技術(shù)的角度看,在食品安全的長遠治理方面,可以在產(chǎn)業(yè)鏈整合以及科技攻關(guān)等產(chǎn)業(yè)政策上有所作為。治理像“瘦肉精”這樣的頑疾,需要對食品行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈進行有效整合,提高產(chǎn)業(yè)集中度。另一方面,“瘦肉精”事件之所以屢禁不止,與消費者對瘦肉的偏好有關(guān)。因此,需要加強對瘦肉型生豬品種的研究,降低瘦肉型生豬仔豬的購買及飼養(yǎng)成本,從而使“瘦肉精”的市場逐漸喪失。
現(xiàn)實治理。應(yīng)盡快建立健全切實可行的監(jiān)管制度。一是建立食品安全統(tǒng)一而垂直的管理體制。有效的管理制度必須是權(quán)力和責(zé)任對稱的。應(yīng)建立統(tǒng)一的食品監(jiān)管機構(gòu),將各部門的職能統(tǒng)一起來,并實行從中央到地方的垂直管理體制,全面負(fù)責(zé)從田間到餐桌的食品監(jiān)管。這樣,不僅可以避免多頭管理,而且可以遏制地方保護主義。二是構(gòu)建立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。在食品安全監(jiān)管上,需要構(gòu)建以政府管理為主、社會監(jiān)督為輔、全社會共同參與的立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。媒體可起到輿論監(jiān)督作用,社會組織可在專業(yè)技能方面發(fā)揮優(yōu)勢,消費者則可通過維權(quán)行為(包括集體訴訟)遏制不法行為。