經歷了社保制度的“從無到有”,轉入覆蓋面從小到大、待遇水平從低到高的發(fā)展階段,中國社會保障發(fā)展所面臨的攻堅性難題愈加凸顯。
“十一五”時期是我國社會保障體系建設發(fā)展最快的時期。隨著城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險轉移接續(xù)、農民工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新農保、城鎮(zhèn)居民生育保障試點等一系列制度設計出臺,我國社會保障制度建設取得突破性進展,社保體系框架基本形成。
據《瞭望》新聞周刊了解,與“十一五”規(guī)劃相比,正在制定的“十二五”規(guī)劃中“社會保障”部分著墨甚多,要求明顯細化、充實。這與2020年全面建設小康社會的時限緊密相扣。
日前,本刊為此專訪人力資源和社會保障部社會保險所所長何平。他表示,“十二五”期間,我國社會保障將從大規(guī)模的制度建設階段,轉入扎實推進制度精細化、做實顯效的新階段。同時,社會保障發(fā)展所面臨的攻堅性難題也愈加凸顯。
按照社會保障發(fā)展的一般規(guī)律,任何國家都要經歷社保制度從無到有,覆蓋面從小到大,待遇水平從低到高的發(fā)展過程。這被何平稱為“三從三到”。
“從制度全覆蓋的角度來看,"十一五"期間大規(guī)模的制度建設,大幅度彌補了原有的制度空白”,何平說,現在還剩下一個空白點——城鎮(zhèn)非就業(yè)老年居民的養(yǎng)老保障。
在今年8月舉辦的第四屆中國社會保障論壇上,人力資源社會保障部部長尹蔚民談到制度空白點和薄弱環(huán)節(jié)時,也對此直言不諱——“在新農保制度開始試點后,這一群體的問題凸顯出來”。
據了解,目前我國已有40多個城市開始探索實行城鎮(zhèn)非就業(yè)老年居民養(yǎng)老保障辦法,只是中央層面還沒有統(tǒng)一出臺文件!"十二五"期間只須再補上這一個制度安排,因此在制度建設上壓力已經不大了”,何平說,“再加上醞釀起草多年的社會保險法也將在"十一五"末、"十二五"初通過,所以從國家法制安排上來看,"人人享有社會保障"的目標受到了有效的法律保護”。
黨的十六大以來,我國社保覆蓋范圍不斷擴大。到今年6月底,城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度覆蓋2.45億人,比2002年擴大了1億人。剛剛開始試點的新農保覆蓋了5965萬人,年底將超過1億人。城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險覆蓋人數達到12.5億人,比2002年增長了10倍。工傷保險參保1.53億人,其中5800多萬人是進城的農民工。
“每項社會保險的覆蓋面都要達到95%以上,才能稱為真正意義上的"人人享有社會保障"。因此,社保擴面仍需持續(xù)努力”,何平說。
近6年來,我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金經過連年調整,水平翻了一番;新農合和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險,國家財政補助額從開始的每人每年20元提高到120元;城鄉(xiāng)最低生活保障標準、失業(yè)保險待遇、工傷傷殘和工亡待遇都大幅度提高。
“社會保障待遇水平的高低,要以足以維持較為體面的基本生活為基準來衡量,并注意逐步縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、各類群體之間的待遇差距”,何平說,這是社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的必然要求。
此外,著力改善社會保障管理,提升社保經辦機構硬件水平和人員隊伍素質能力,被主管部門視為下一階段的硬要求。“由于我國地區(qū)發(fā)展不平衡,一些地方的社保經辦機構甚至連電腦都沒有。要查清下個月有誰年滿60歲以便發(fā)放養(yǎng)老金,還需要工作人員動員自己的孩子幫著檢索”,何平說,辦事拖拉、監(jiān)管不嚴等問題,反映出管理服務能力建設的迫切性。
據了解,“一卡通”是“十二五”期間提升社保經辦機構管理服務能力的指標性要求。人社部部長尹蔚民公開表示,將重點大力推進標準統(tǒng)一、功能兼容的社會保障卡的應用,在2010年底預計發(fā)卡1億張的基礎上,爭取“十二五”期末全國發(fā)卡8億張,并爭取早日實現“一卡通”。
“"十二五"期間,"一卡通"是個硬指標”。何平說,社會保險卡按規(guī)劃到“十二五”末,8億參保人的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育等社保信息都將統(tǒng)一在這張社?▋。在有條件的城市,社?ㄟ將成為“市民卡”,以實現更為廣泛的電子結算功能。
“一卡通”的“通”,是指各項社會保險信息“通”用一張卡,方便參保者隨時隨地查詢自己的權益記錄,方便、快捷地享受社會保障服務。另一方面,這個“通”也還遠遠不是“通天下”的“通”,而是“本地通”的“通”——跨省市的社!巴ā比悦媾R統(tǒng)籌層次低的老大難問題。
截至2009年底,全國31個省份和新疆生產建設兵團全部出臺了實施養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌辦法,如期完成在全國建立養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度的目標。“省級統(tǒng)籌”這一1987年國家主管部門便已提出的改革目標,歷時22年、在高層給出明確截止日期的強力推動下,才得以艱難實現。然而對于養(yǎng)老保險而言,全國統(tǒng)籌才是最終目標。目前的社會保險法草案對此已有明確規(guī)定,也有高層消息人士表示,實現養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的時間結點定在2012年。
而情況更為復雜的醫(yī)療保險,目前多數地方實行的還是地市級統(tǒng)籌,省級統(tǒng)籌的目標看似相當遙遠。目前跨省市的醫(yī)!奥巍倍嘁浴俺鞘虚g協(xié)議”的方式“批量處理”。
“社會保障發(fā)展要在"十二五"期間提升內在質量、實現制度精細化、讓參保者得到更多實惠,取得實質性進展,關鍵在于打破地方分割的管理方式”,何平指出。
省級統(tǒng)籌最大阻力來自于地方利益的平衡,涉及到上下級政府財政“受益受損”的利益博弈。因此,跨省市、跨地區(qū)的醫(yī)!奥巍辈皇且粋技術問題而是一個制度問題、利益問題。但是,隨著“十二五”期間人才流動的進一步活躍,更多獨生子女異地就業(yè)后父母異地養(yǎng)老看病的情況也將增加,醫(yī)保不能異地漫游的現實問題已經越來越突出地擺在各級決策者面前。
而另一方面,“統(tǒng)籌層次是一個辯證的命題,層次太低固然不好,但集中度太高也有問題”,何平說,如果沒有科學合理的央地責權劃分,集中度太高了雖然可以在“公平跨度”上實現提升,卻會將壓力過多地轉移給中央,使地方擺脫應有的責任。
“特別是醫(yī)療保險,在全世界都是個難題。統(tǒng)籌層次上要合理劃定央地權責,調動央地兩方面的積極性,注意處理其間的利益協(xié)調關系,小心謹慎,穩(wěn)妥推進”,何平說。
制度搭建期基本結束后,30多年改革開放和體制轉軌遺留、積累下來的難題,在“十二五”期間更為凸顯。何平表示,對照2020年全面建設小康社會的目標,“十二五”、“十三五”期間社會保障發(fā)展前路依然艱巨,至少有五大難題需要攻克,而且每一個都是“硬骨頭”。
首先,養(yǎng)老保險個人賬戶空賬做實。在我國統(tǒng)賬結合制度確立后,個人賬戶的資金被用于支付當期養(yǎng)老金,由此形成規(guī)模巨大的“空賬”。一旦“現收現付”模式出現拐點,空賬將極大威脅我國社會養(yǎng)老保險制度的公信力。目前關于個人賬戶空賬規(guī)模的官方數字是,截至2004年空賬7400億。也有學者估算,中國養(yǎng)老金空賬規(guī)模約為1.3萬億。
為解決空賬可能帶來的養(yǎng)老金支付壓力,我國在2000年開始了做實個人賬戶試點。截至2009年底,養(yǎng)老保險個人賬戶做實試點工作已經擴大到13個省(市),共積累養(yǎng)老保險個人賬戶基金1569億元。但與現實空賬規(guī)模相對照,還有相當大的深入空間。
其次,事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度。2008年初,國務院常務會議原則通過《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》,山西、上海、浙江、廣東、重慶等五省市開始試點。牽涉3000萬“事業(yè)人”的養(yǎng)老改革由此啟動。這一改革由于牽涉到事業(yè)單位分類改革、事業(yè)單位人事管理制度改革等多項大部頭制度變動,且改革對象涉及到中國大多數“專業(yè)技能人才”,因此改革阻力和難度甚大,相關制度設計仍需磨合、完善。時至今日,各省區(qū)市試點改革推動緩慢,有待實質性進展。
其三,以農民工、靈活就業(yè)群體為代表的特殊群體。2009年2月,人力資源和社會保障部在其官方網站上公布了《農民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》摘要,向社會各界公開征求意見。農民工養(yǎng)老保險辦法采取“大賬戶、低繳費”的制度設計。2009年底,原計劃出臺的《農民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》被揉進《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》中開始施行。
這一針對農民工養(yǎng)老保險轉移接續(xù)的文件經過5年的醞釀終于出臺,但其效果還有待進一步觀察!搬槍r民工群體的社保政策和制度,可能還需要進一步完善、調整,以使更大范圍、更大比例的農民工,得到更為有效的社保權益保護”,何平說。
近年來,我國靈活就業(yè)人口數量和比例呈上升趨勢。這一群體的勞動關系不確定,就業(yè)崗位不確定,工作時間不確定,工資收入不確定!办`活就業(yè)群體與普通居民的界限難以劃清,這是一個難點”,何平說,靈活就業(yè)者多為年輕人,當前的養(yǎng)老醫(yī)療壓力不大,重點問題是通過制度設計吸引他們有效參保。
其四,社;鹜顿Y運營的回報率偏低。一些地方社;鹜顿Y運營的回報率不足2%,老百姓的養(yǎng)命錢如何保值增值,還沒有一套完整的制度辦法!皬V東等地曾委托社;鹄硎聲顿Y運營效果不錯,但是在更高層面還沒有下決心決策,需要突破”,何平說。
其五,有效縮小城鄉(xiāng)保障差距!俺青l(xiāng)二元結構造成的保障差距,需要一個相當漫長的過程才能有效縮小!焙纹秸f,一般來說在工業(yè)化發(fā)展到一定程度,農民占15%~20%的情況下,才能夠承擔得起對農村的大幅度補貼,以填平城鄉(xiāng)保障水平的鴻溝!翱s小城鄉(xiāng)保障差距一方面需要適應經濟發(fā)展階段特征,另一方面在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進程中也要充分考慮農民的利益訴求,力爭平穩(wěn)渡過利益糾葛異常突出的熱點時期”。