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以“權(quán)力三分”等制度要求，解決權(quán)力過(guò)分集中和不受約束的問(wèn)題
黨的十七大報(bào)告在“堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主政治”一章中
，以專節(jié)論述完善對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督機(jī)制，提出“堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。
《瞭望》新聞周刊獲悉，根據(jù)新的部署，行政管理體制改革總體方案正在加緊研究制定；按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置；按照權(quán)責(zé)一致的原則明確政府及其相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限，探索實(shí)現(xiàn)職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。接受本刊采訪的專家指出，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約，特別是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、人財(cái)物管理使用等關(guān)鍵崗位的監(jiān)督和制約，將成為今后政治體制改革的重要指向之一。
政改始終針對(duì)權(quán)力過(guò)分集中
推進(jìn)政治體制改革是改變權(quán)力過(guò)分集中和不受約束的重要手段。專家指出，中央始終高度關(guān)注這一問(wèn)題，并采取了一系列行之有效的措施。
中央黨校教授王貴秀總結(jié)指出，改革開(kāi)放以來(lái)，這方面的改革包括：建立離退休制度，逐步廢除干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，順利實(shí)現(xiàn)新老交替，不斷增強(qiáng)黨和國(guó)家的生機(jī)和活力；為著手解決黨政不分，取消黨與政府重疊的“對(duì)口部”，并一度減少黨政（政府）兼職；不斷完善人大制度，充分發(fā)揮其職能特別是立法職能，加強(qiáng)民主法制建設(shè)；多次進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革和行政體制改革，實(shí)行公務(wù)員制度；大力推進(jìn)司法制度改革；不斷完善多黨合作制度，發(fā)揮各民主黨派參政議政的職能和作用；不斷探索和推進(jìn)干部人事制度改革；探索和建立村民自治制度，加強(qiáng)基層民主建設(shè)；從多方面探索和建立健全反腐倡廉機(jī)制，加強(qiáng)民主監(jiān)督；努力探索執(zhí)政黨自身建設(shè)的規(guī)律和依法執(zhí)政的方式，等等。
我國(guó)近30年來(lái)推行政治體制改革，一向持積極、慎重、有序的態(tài)度。表現(xiàn)在具體方式上，即是廣泛的基層試點(diǎn)。據(jù)悉，在過(guò)去一段時(shí)間，我國(guó)所有政治體制改革，包括干部人事制度改革、公推直選等，均在縣（市）或以下進(jìn)行過(guò)試點(diǎn)。
與此同時(shí)，最近幾年，我國(guó)政改的發(fā)力點(diǎn)逐漸上移。如對(duì)黨內(nèi)民主，中央在建立起中央政治局向中央委員會(huì)全體會(huì)議定期報(bào)告工作并接受監(jiān)督制度后，十七大又進(jìn)一步規(guī)定地方各級(jí)黨委常委會(huì)向委員會(huì)全體會(huì)議定期報(bào)告工作并接受監(jiān)督；擴(kuò)大政治局委員預(yù)備人選的范圍，且媒體對(duì)此作了公開(kāi)報(bào)道。這表明，政治體制改革和民主建設(shè)呈現(xiàn)“上下呼應(yīng)”的新態(tài)勢(shì)。
對(duì)政改的另一個(gè)促進(jìn)，在于保持較為寬松的輿論環(huán)境。十六大以來(lái)，對(duì)政治建設(shè)的討論更加充分，一定范圍內(nèi)引發(fā)了各種不同思想觀點(diǎn)的表達(dá)和爭(zhēng)論。對(duì)此，黨的決策層采取了相當(dāng)寬容的態(tài)度。王貴秀教授認(rèn)為，這對(duì)發(fā)展政治民主，促進(jìn)社會(huì)和諧有著積極的建設(shè)性作用。
專家普遍指出，隨著十七大報(bào)告所說(shuō)“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)，營(yíng)造黨內(nèi)民主討論環(huán)境”的制度化、規(guī)范化和貫徹落實(shí)，自由寬松、民主討論的環(huán)境定將得到鞏固和進(jìn)一步發(fā)展。
權(quán)力高度集中現(xiàn)象仍然存在
專家們注意到，十七大前后的一系列重要會(huì)議，乃至最近召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，都將“權(quán)力過(guò)分集中和不受約束”作為著力解決的主要問(wèn)題之一。
本刊記者采訪的相關(guān)專家指出，黨中央雖然一再反對(duì)個(gè)人說(shuō)了算，也采取了不少措施，但在一些黨組織內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人集權(quán)的問(wèn)題依然存在。最突出的表現(xiàn)是，鄧小平當(dāng)年所概括的“以集體領(lǐng)導(dǎo)的外表掩蓋個(gè)人專斷的實(shí)質(zhì)”這一痼疾依然如故，在一定范圍內(nèi)還在加劇。王貴秀教授將其概括為以下幾個(gè)方面：
黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)體制關(guān)系不順。按照黨章規(guī)定，黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)應(yīng)該是“代表大會(huì)－全委會(huì)－常委會(huì)”，但在實(shí)際運(yùn)行中卻變成了“書(shū)記－書(shū)記辦公會(huì)－常委會(huì)－全委會(huì)－代表大會(huì)”，使黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系模糊。因此，應(yīng)積極探索修改地方黨委工作條例（試行）、取消書(shū)記辦公會(huì)。
民主集中制未盡落實(shí)，仍然存在“先民主，后集中”與“先集中，后民主”現(xiàn)象。民主集中制的本義是“民主的集中制”，以與“專制的集中制”相區(qū)別。把民主集中制肢解成“民主”與“集中”兩半，以致可以或先或后運(yùn)行的兩段，是對(duì)民主集中制的嚴(yán)重誤解。在實(shí)踐中，無(wú)論是“先民主后集中”還是“先集中后民主”，委員至多只有發(fā)言權(quán)，只有書(shū)記才擁有拍板權(quán)。這就破壞了決定重大問(wèn)題“一人一票”的民主集中制原則，使黨的委員會(huì)制變成了“一長(zhǎng)制”。
在黨的委員會(huì)內(nèi)部，委員的民主權(quán)利缺乏制度保障。黨委在實(shí)際運(yùn)行中，往往按書(shū)記的意圖作出決定，以致在有的地方常委會(huì)上，那些不是書(shū)記、副書(shū)記的常委幾年來(lái)竟然沒(méi)有一個(gè)人說(shuō)過(guò)一句話，謂之“啞吧常委”現(xiàn)象。十七大提出“完善黨的地方各級(jí)全委會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)制，發(fā)揮全委會(huì)對(duì)重大問(wèn)題的決策作用”，“反對(duì)和防止個(gè)人和少數(shù)人專斷”，旨在解決這個(gè)問(wèn)題。
書(shū)記被稱為“一把手”、“班長(zhǎng)”不正常。這實(shí)際意味著書(shū)記在黨內(nèi)的職務(wù)、身份、地位特殊，具有高于其他委員、常委的特權(quán)。這是與黨的集體領(lǐng)導(dǎo)體制和黨內(nèi)民主相違背的一種常見(jiàn)的個(gè)人集權(quán)現(xiàn)象。全國(guó)黨建研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)蔡長(zhǎng)水教授表示，在黨內(nèi)，黨員同志都是平等的，書(shū)記就是“黨委書(shū)記”或者“黨內(nèi)主要負(fù)責(zé)人”。把書(shū)記稱為“一把手”，隱含著“下級(jí)”對(duì)“上級(jí)”的示好和奉承，助長(zhǎng)了權(quán)力的過(guò)分集中和不受約束。他同時(shí)分析，現(xiàn)在的某些做法比如“一把手負(fù)責(zé)制”，實(shí)際上加劇了“一把手”權(quán)力更加集中的趨勢(shì)。
制約權(quán)力過(guò)分集中是共識(shí)
有關(guān)專家一致認(rèn)為，胡錦濤在十七大報(bào)告中提出“堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主政治”，“積極推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)”，就是要解決“權(quán)力過(guò)分集中和不受約束”這個(gè)深層次難題。
今年3月，溫家寶總理在十屆全國(guó)人大五次會(huì)議記者招待會(huì)上答中外記者問(wèn)時(shí)指出：“造成腐敗的原因是多方面的，其中最為重要的一點(diǎn)，就是權(quán)力過(guò)分集中，而又得不到有效的制約和監(jiān)督�！薄巴七M(jìn)政治體制改革。減少權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象�！�
針對(duì)十七大報(bào)告提出的“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”，蔡長(zhǎng)水教授表示，解決權(quán)力過(guò)分集中，必然要實(shí)現(xiàn)權(quán)力的適度分解和互相制衡。目前，同級(jí)黨委的紀(jì)委如何監(jiān)督書(shū)記、規(guī)范界定書(shū)記和行政領(lǐng)導(dǎo)的職權(quán)范圍等問(wèn)題，迫切需要從體制上加以破解。
十七大報(bào)告指出，“人民民主是社會(huì)主義的生命。”這是在我黨歷史上第一次把“人民民主”提升到社會(huì)主義的“生命”的高度，深刻揭示了人民民主與社會(huì)主義的內(nèi)在的本質(zhì)的有機(jī)聯(lián)系。
王貴秀教授分析，一個(gè)時(shí)期以來(lái)，在有關(guān)民主問(wèn)題的討論中，有把社會(huì)主義民主誤讀為“為民作主”、“新權(quán)威主義”、“精英主義”的傾向，從而模糊了“人民當(dāng)家作主”這一社會(huì)主義民主的本質(zhì)。
他認(rèn)為，在中國(guó)，始終要堅(jiān)持“人民當(dāng)家作主”這個(gè)根本。比如在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一中，人民當(dāng)家作主是出發(fā)點(diǎn)和歸宿，最為根本；黨的領(lǐng)導(dǎo)是其政治保證，服從和服務(wù)于人民當(dāng)家作主；依法治國(guó)是其法治保證，也是服從和服務(wù)于人民當(dāng)家作主的。
中央黨校科學(xué)社會(huì)主義教研部主任嚴(yán)書(shū)翰教授表示，不斷擴(kuò)大人民民主是解決權(quán)力過(guò)分集中的治本之道。一方面，更加突出黨員的主體地位，充分發(fā)揮黨代表作用，不斷擴(kuò)大選舉民主范圍，通過(guò)擴(kuò)大黨內(nèi)民主加大對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約，可以在很大程度上解決權(quán)力過(guò)分集中的問(wèn)題。
另一方面，權(quán)力的過(guò)分集中也體現(xiàn)在政府的職能設(shè)置上。在下一步的行政管理體制改革中，要更加科學(xué)地將職能部門的事權(quán)和權(quán)力合理配置、清晰劃分，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，按照“權(quán)力三分”的原則，將一些相應(yīng)的權(quán)力還給社會(huì)、還給群眾，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的適度分解，并將其制度化。
黨內(nèi)民主是重要途徑
專家們分析認(rèn)為，發(fā)展黨內(nèi)民主，將成為政治體制改革和民主政治建設(shè)的重點(diǎn)或突破口、切入點(diǎn)。王貴秀教授認(rèn)為，在諸多方案中，以發(fā)展黨內(nèi)民主為突破口，符合我們的黨情國(guó)情，是最佳選擇。
首先，中國(guó)共產(chǎn)黨作為工人階級(jí)和中華民族的先鋒隊(duì)，其組織本身理應(yīng)是“完全民主的”。共產(chǎn)黨率先進(jìn)行自身的改革，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的制度化，以此帶動(dòng)和促進(jìn)整個(gè)改革和社會(huì)主義民主建設(shè)，完全在情理之中，也更能體現(xiàn)黨的先進(jìn)性。
其次，中國(guó)共產(chǎn)黨擁有7300多萬(wàn)黨員，占全國(guó)總?cè)丝诘膶⒔?0%。其中，雖然也有一些黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部存在這樣那樣的問(wèn)題，但這并不能改變?cè)诳傮w上遠(yuǎn)比其他人群的政治素質(zhì)和思想文化程度要高得多的事實(shí)。而且，黨具有嚴(yán)密的組織系統(tǒng)和統(tǒng)一的紀(jì)律。因此，率先實(shí)行黨本身的改革，積極推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)，條件要有利得多，困難、阻力乃至風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)小得多。
第三，把發(fā)展黨內(nèi)民主作為政治體制改革的突破口，率先積極推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)，使廣大黨員的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性得到充分發(fā)揮和保障，在各個(gè)方面確實(shí)能夠起先鋒模范作用。這必然會(huì)使黨在人民群眾中的威信大為提高。在這種情況下，推進(jìn)后續(xù)的其他方面的改革，就會(huì)順利得多。
再有，由于我們黨在國(guó)家和社會(huì)中處于執(zhí)政地位和發(fā)揮著政治領(lǐng)導(dǎo)作用這種特殊性所決定，從改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制入手，大力發(fā)展黨內(nèi)民主，對(duì)整個(gè)改革和人民民主的發(fā)展，必然會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力，起到很好的示范和帶動(dòng)作用。
特別值得關(guān)注的是，十七大報(bào)告確立了黨員在黨內(nèi)的“主體地位”，這就意味著黨員是黨內(nèi)的主人，這也是黨內(nèi)民主的實(shí)質(zhì)與核心。這是對(duì)十六大報(bào)告提出的發(fā)展黨內(nèi)民主“以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)”所作的進(jìn)一步升華。（記者 楊琳） |
