人大代表名額分配將研究 京滬將減少冀魯豫增加

　　同票同權(quán)”將使“四分之一條款”完成歷史使命

　　人人平等是平等選舉權(quán)最核心的價(jià)值與基礎(chǔ)。此次選舉法修改核心“同票同權(quán)”將使具有歷史合理性的“四分之一條款”完成它的歷史使命。

　　時(shí)間倒轉(zhuǎn)至1953年3月1日，新中國第一部選舉法頒布。隨后，全國范圍內(nèi)迎來了第一次規(guī)�？涨暗钠者x。自1979年對選舉法進(jìn)行重新修訂后，我國又四次修改選舉法，時(shí)間分別為1982年、1986年、1995年和2004年。此次的修改已經(jīng)是第五次。

　　4∶1的民主邁進(jìn)

　　它不但是很合理的，而且是過渡到更為平等和完全平等的選舉所完全必需的

　　法律鄭重規(guī)定：中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

　　早在1953年的選舉法規(guī)定：“各省應(yīng)選全國人民代表大會(huì)代表的名額，按人口每八十萬人選代表一人”；“中央直轄市和人口在五十萬以上的省轄工業(yè)市應(yīng)選全國人民代表大會(huì)代表名額，按人口每十萬人選代表一人”。

　　這就意味著在選舉省級、縣級人大代表時(shí)，農(nóng)村每一個(gè)選民的選舉權(quán)分別是城市每一選民選舉權(quán)的1/5到1/4。

　　數(shù)據(jù)表明，1949年末，我國農(nóng)業(yè)人口占近80%。如果那時(shí)城鄉(xiāng)按1∶1的比例選代表，人民代表大會(huì)就成了農(nóng)民代表大會(huì)。

　　時(shí)任選舉法起草委員會(huì)委員的鄧小平解釋說：“這些在選舉上不同比例的規(guī)定，就某種方面來說，是不完全平等的，但是只有這樣規(guī)定，才能真實(shí)地反映我國的現(xiàn)實(shí)生活，才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會(huì)中有與其地位相當(dāng)?shù)拇�表，所以它不但是很合理的，而且是我們過渡到更為平等和完全平等的選舉所完全必需的�！�

　　1979年制定的新選舉法，未改變1953年選舉法關(guān)于人大代表的人口比例，而只是將比例予以明確，即縣為4∶1，省為5∶1，全國為8∶1。

　　1982年修改選舉法時(shí)，增加規(guī)定：“縣、自治縣行政區(qū)域內(nèi)，鎮(zhèn)的人口特多的，或者不屬于縣級以下人民政府領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)事業(yè)組織的職工人數(shù)在全縣總?cè)丝谥兴�占比例較大的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)同鎮(zhèn)或者企業(yè)事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數(shù)之比可以小于4∶1直至1∶1�！�

　　1995年修改選舉法時(shí)，將省級、全國兩級人民代表大會(huì)中農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例，從原來的5∶1、8∶l修改為4∶1，自治州、縣、自治縣仍維持4∶1不變。這就縮小了全國、省級中城市人大代表與農(nóng)村人大代表所代表的人口數(shù)比例。

　　時(shí)任全國人大常委會(huì)法工委主任的顧昂然解釋：“四十多年來，特別是改革開放十多年來，我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化已經(jīng)有了很大的發(fā)展，城鄉(xiāng)人口比例也有較大的變化，應(yīng)當(dāng)根據(jù)新的情況，縮小

　　農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例�！�

　　1∶1“一步到位”

　　“一步到位”實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，客觀條件已經(jīng)具備

　　人人平等是平等選舉權(quán)最核心的價(jià)值與基礎(chǔ)。

　　改革開放以來，城市化進(jìn)程加快，有的地方甚至取消了農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口。國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2008年，城鄉(xiāng)人口比例基本持平。因此，專家對實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同票同權(quán)的呼聲也越來越高。

　　其實(shí)，早在2007年10月，黨的十七大報(bào)告就明確提出：“建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。”這為選舉法的進(jìn)一步修改定下基調(diào)。

　　從4∶1到1∶1，并非一蹴而就。此前，外界對“實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同票同權(quán)”曾有兩種意見:一種是分兩步走，先實(shí)行2∶1，然后再實(shí)行1∶1；另一種是一步到位。

　　對此，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)還特意到廣東、河南、寧夏、上海等8個(gè)省份進(jìn)行調(diào)研。

　　法工委也對城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表涉及的代表名額分配問題，設(shè)定幾種方案進(jìn)行測算，此次選舉法修正案草案一錘定音，城鄉(xiāng)每一位人大代表所代表的人口數(shù)比例擬將一步到位，修改為1∶1。

　　“我國各級人大經(jīng)歷了十幾屆選舉，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)�！�一步到位’實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，客觀條件已經(jīng)具備�！比珖�人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任李適時(shí)這樣解釋。

　　參與選舉法修改的中國人民大學(xué)法學(xué)院院長韓大元進(jìn)一步解釋說，所謂“條件”，具體而言，就是根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、城鄉(xiāng)差別狀況，以及人口構(gòu)成和民主發(fā)展程度等綜合條件來決定是否實(shí)行1∶1的比例。

　　二元立法現(xiàn)象終結(jié)

　　希望以這次選舉法修改為契機(jī)，逐漸改變二元立法的現(xiàn)象，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體立法

　　“選舉法修改后，農(nóng)民群體將獲得更多的話語權(quán)，在各個(gè)層面迎來改變�！敝袊�政法大學(xué)法學(xué)院副院長焦洪昌表示，選舉權(quán)、話語權(quán)的提高將帶動(dòng)農(nóng)民政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、教育權(quán)利、社會(huì)文化權(quán)利的提高，全面體現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步，并為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供政治保證。

　　清華大學(xué)法學(xué)院院長王振民也認(rèn)為，個(gè)別法律案中會(huì)出現(xiàn)對農(nóng)民不利的條款，而這些法案最后能通過，其中一個(gè)原因就是沒有足夠的人為農(nóng)民說話。不僅如此，一些法律和政策都存在城鄉(xiāng)二元化的特點(diǎn)，只管城市、不管農(nóng)村。在一定程度上，農(nóng)民利益在政策制定過程中被漠視，希望以這次選舉法修改為契機(jī)，逐漸改變二元立法的現(xiàn)象，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體立法、平等對待的進(jìn)程。

　　在保障人人平等的基礎(chǔ)上，此次修改還體現(xiàn)了地區(qū)平等和民族平等，即各行政區(qū)域無論人口多少都應(yīng)有相同的基本名額數(shù)，人口再少的民族也要有一名代表，以保障各地方、各民族的利益在國家權(quán)力機(jī)關(guān)中得到體現(xiàn)。

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院院長韓大元表示，此次選舉法的修改實(shí)際上更有效地促進(jìn)了三個(gè)平等：人人平等、地區(qū)平等、民族平等。

　　從中南海到大會(huì)堂

　　當(dāng)初確定全國人大代表為1226名，是受中南海懷仁堂會(huì)場的限制，現(xiàn)在有了人民大會(huì)堂，這個(gè)問題已經(jīng)解決

　　提到城鄉(xiāng)同比例選舉權(quán)，不得不涉及到代表名額分配問題。

　　1953年，選舉法對各級人民代表大會(huì)的代表名額作了詳細(xì)規(guī)定，其中全國人大代表名額為1226名。鄧小平闡述了代表名額的兩個(gè)原則：必須使各級人民代表大會(huì)是具有工作能力的國家政權(quán)機(jī)關(guān)，既便于召開會(huì)議，又便于討論問題和解決問題；必須使各級人民代表大會(huì)與人民之間具有密切的聯(lián)系，在人民代表大會(huì)中，既須有相當(dāng)于社會(huì)各民主階級地位和相當(dāng)于各民族或種族地位的代表，又須注意到代表的地區(qū)性。

　　為此，第一、第二屆全國人大代表名額均不超過1226名。1963年12月，全國人大常委會(huì)作出《關(guān)于第三屆全國人民代表大會(huì)名額和選舉時(shí)間的決議》，突破了選舉法的規(guī)定，將第三屆全國人大代表名額擴(kuò)至3040名。

　　其理由是，當(dāng)初確定全國人大代表為1226名，是受中南海懷仁堂會(huì)場的限制，現(xiàn)在有了人民大會(huì)堂，這個(gè)問題已經(jīng)解決。

　　中國人口眾多，代表人物也很多，需要擴(kuò)大代表名額。這樣第四屆全國人大代表名額確定為2885名，第五屆為3497名。

　　名額多未必發(fā)揮民主

　　代表人數(shù)過多，形式上看起來很民主，實(shí)際上并不一定能充分發(fā)揮民主

　　1979年重新修訂選舉法時(shí)，僅對全國人大代表名額作了具體規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)代表的名額不超過三千五百人。名額的分配由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)情況決定�！�

　　同時(shí)，對確定地方各級人大代表名額的原則作了規(guī)定：“地方各級人民代表大會(huì)代表的名額，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，按照便于召開會(huì)議、討論問題和解決問題，并且使各民族、各地區(qū)、各方面都有適當(dāng)數(shù)量的代表的原則自行確定，并報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案�！�

　　時(shí)任全國人大常委會(huì)副委員長并兼任全國人大常委會(huì)法制委員會(huì)主任的彭真解釋：制定選舉法時(shí)曾經(jīng)提出這個(gè)問題，當(dāng)時(shí)意見不大一致，因此，對代表名額沒有作出具體規(guī)定。多少為好？經(jīng)驗(yàn)證明，代表人數(shù)太多了，并不便于代表們充分討論和決定問題，我傾向于代表大會(huì)人數(shù)不要太多。代表人數(shù)過多，由于時(shí)間的限制，不可能都暢所欲言，不便進(jìn)行討論，甚至小組會(huì)上都不能比較普遍地發(fā)言，形式上看起來很民主，實(shí)際上并不一定能充分發(fā)揮民主。

　　1994年，時(shí)任全國人大常委會(huì)法工委主任的顧昂然在作修改選舉法草案說明時(shí)也表示：“1979年重新修訂選舉法時(shí)，選舉法僅對全國人大代表名額作了具體規(guī)定，對地方各級人大代表名額沒有具體規(guī)定，只對確定代表名額的原則作了規(guī)定�！边@就賦予省級人大常委會(huì)決定代表名額較大的權(quán)力。

　　名額分配將研究

　　具體名額分配是個(gè)非常復(fù)雜的數(shù)學(xué)問題，待法律通過后，認(rèn)真核準(zhǔn)后再予以公布

　　1986年修改選舉法，在維持1979年選舉法關(guān)于確定地方人大代表名額規(guī)定的同時(shí)，規(guī)定“全國人民代表大會(huì)代表的名額不超過三千人”。此后，每屆全國人大代表實(shí)有人數(shù)均為1980名左右。

　　1995年修改選舉法，規(guī)定地方各級人民代表大會(huì)代表名額的分配辦法：“基數(shù)與按人口數(shù)增加的代表數(shù)相加”，還規(guī)定“地方各級人民代表大會(huì)的代表總名額經(jīng)確定后，不再變動(dòng)”。

　　顧昂然在解釋時(shí)說：“全國人大常委會(huì)辦公廳和法制工作委員會(huì)經(jīng)過調(diào)查研究，于1986年提出《地方各級人大代表名額方案》，下發(fā)各地參照執(zhí)行�？偟目�，各級人大代表的名額比過去都有所減少，有些地方是嚴(yán)格按照方案執(zhí)行的，時(shí)間表明1986年方案是適當(dāng)?shù)�。�?/P>

　　此前，也有意見認(rèn)為，就全國人大代表選舉而言，“四分之一條款”的修改，城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)同比例選舉，將直接導(dǎo)致人大代表名額在各省份的分配出現(xiàn)變化。由于總名額不超過3000名，城市化程度高的地方，例如北京、上海，代表人數(shù)可能減少，而像河南、河北、山東這樣的農(nóng)業(yè)人口較多的大省，人大代表人數(shù)可能增多。

　　全國人大常委會(huì)法工委表示，具體名額分配是個(gè)非常復(fù)雜的數(shù)學(xué)問題，待法律通過后，認(rèn)真核準(zhǔn)后再予以公布。

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