國家行政學(xué)院教授：制度理性的轉(zhuǎn)折關(guān)口

　　2010年到2020年是中國改革與發(fā)展的關(guān)鍵性十年，改革的戰(zhàn)略選擇不僅事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，而且對國家民族發(fā)展的未來走向具有全局性影響

　　無論是從對當(dāng)下突出矛盾、問題的全面審視，還是從對未來十年、三十年乃至更長時(shí)期成功發(fā)展、長治久安的戰(zhàn)略構(gòu)想來看，2010年都是中國改革的關(guān)鍵一年。

　　經(jīng)過30多年的改革開放，中國已經(jīng)基本建立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)濟(jì)方面體制改革的任務(wù)相對較輕，改革的重點(diǎn)將從“體制性安排”轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)調(diào)控等方面的“技術(shù)性安排”。  

　　在未來30年，政治行政體制改革具有重要的緊迫性，特別是在形成有效率的公共政策體制、德才兼?zhèn)涞墓珓?wù)員體制、民主的公共財(cái)政與預(yù)算體制等基本體制改革方面，將是決定中國發(fā)展成功的關(guān)鍵，也是維護(hù)社會(huì)主義社會(huì)長治久安的關(guān)鍵。

　　2010：轉(zhuǎn)折關(guān)口

　　2010年是中國改革處于重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)上的關(guān)鍵一年，改革的指向應(yīng)有“問題意識(shí)”，著力于厘清社會(huì)矛盾和問題產(chǎn)生的體制機(jī)制根源。

　　通過對現(xiàn)有的社會(huì)矛盾和問題的梳理分析，可以看到中國目前的社會(huì)問題主要表現(xiàn)為五個(gè)方面，即：社會(huì)貧富差距持續(xù)拉大、三農(nóng)問題、腐敗問題、就業(yè)問題、社會(huì)信任缺失問題。

　　而這些問題的產(chǎn)生，都與“政府良治”或政府自身改革相關(guān)聯(lián)，不可能僅僅通過技術(shù)性的或純經(jīng)濟(jì)手段就能解決，必須通過政治行政體制改革或“制度理性”的安排才能完成。

　　因此，改革的重點(diǎn)，應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)體制改革向政治行政體制改革的決定性擴(kuò)展，推進(jìn)“人民當(dāng)家做主”的國家體制建設(shè)，加快政府自身改革的步伐，為社會(huì)的穩(wěn)定和諧創(chuàng)造一個(gè)良好的“制度環(huán)境”。

　　2010年到2020年是中國改革與發(fā)展的關(guān)鍵性十年，改革的戰(zhàn)略選擇不僅事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，而且對國家民族發(fā)展的未來走向具有全局性影響。

　　這是因?yàn)�，中國的發(fā)展正處于“現(xiàn)代化”向“現(xiàn)代性”轉(zhuǎn)變的“結(jié)點(diǎn)”上，如果說現(xiàn)代化預(yù)示著社會(huì)的“不穩(wěn)定性”，現(xiàn)代性預(yù)示著“穩(wěn)定性”，那么，未來十年改革的重要走向就具有“穩(wěn)定性”的特征，要從戰(zhàn)略上抓住影響穩(wěn)定全局的關(guān)鍵性制度進(jìn)行改革。

　　改革必須具有前瞻性，必須深入到價(jià)值層面和制度層面。

　　換句話說，改革必須擺脫“純經(jīng)濟(jì)學(xué)思維”，要用“政治經(jīng)濟(jì)學(xué)思維”思考改革大局，把改革切實(shí)推進(jìn)到“政治行政體制”這一關(guān)鍵性制度改革階段，為社會(huì)穩(wěn)定提供價(jià)值和制度上的保證。

　　制度理性：以“創(chuàng)造公共價(jià)值”為旨?xì)w

　　在關(guān)于改革的話語體系中，“公共價(jià)值”是一個(gè)繞不開的話題，必須放在社會(huì)進(jìn)步和人類文明的高度加以認(rèn)識(shí)和把握。改革與發(fā)展之所以成為我們這個(gè)時(shí)代的“共識(shí)”，就是因?yàn)樗�具有“�?chuàng)造公共價(jià)值”的基本特性，其結(jié)果能夠改變社會(huì)中每一個(gè)人的生存和生活狀況。

　　公共價(jià)值與公共政策和公共精神緊密地聯(lián)系在一起，而公共政策體現(xiàn)的是制度理性，公共政策只有在公共精神的指導(dǎo)下，為了公共利益的目的，才能有效地實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。

　　因此，公共政策的合理性就是能否實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的“關(guān)鍵詞”。公共價(jià)值由于其具有長遠(yuǎn)性、全局性和重要性的特征，在一個(gè)國家和社會(huì)整體發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)中就具有重大戰(zhàn)略性的意義，是一個(gè)國家和社會(huì)凝聚力的基本載體。

　　經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的短期目標(biāo)，都必須服從國家“創(chuàng)造公共價(jià)值”這一長遠(yuǎn)目標(biāo)，否則就可能造成動(dòng)搖國體的嚴(yán)重后果，給整個(gè)民族造成傷害。這就是說，公共政策對形成和引導(dǎo)社會(huì)公共價(jià)值、凝聚民心和社會(huì)共識(shí)具有決定性的意義。

　　“得民心者得天下”。通過公共政策維護(hù)和創(chuàng)造公共價(jià)值，消解社會(huì)矛盾和問題，發(fā)揮和創(chuàng)新“制度優(yōu)越性”，最終實(shí)現(xiàn)“民主、民生、公正、和諧”的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，是我們民族徹底復(fù)興的基本前提和重要保證。

　　有鑒于此，公共政策制定體制領(lǐng)域的改革有待更深層次推進(jìn)。

　　首先，改革的目的是實(shí)現(xiàn)公共政策、特別是社會(huì)政策制定過程的公開透明和程序民主，使社會(huì)公眾對事關(guān)自己切身利益的政策有“知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，從根本上落實(shí)人民的民主權(quán)利。

　　其次，要從制度上確保新聞輿論在公共政策制定過程中的作用，使媒體在公共政策制定過程中發(fā)揮重要作用。

　　最后，要切實(shí)發(fā)揮各級(jí)人大和政協(xié)在政策制定過程中的作用，下決心逐步實(shí)現(xiàn)地方各級(jí)人大代表選舉改革和專業(yè)化，使地方各級(jí)人大在公共政策制定過程和執(zhí)行過程中，能切實(shí)發(fā)揮民主參與和民主監(jiān)督作用，減少公共政策的失誤和政策浪費(fèi)。

　　“才”與“財(cái)”：改革之兩翼

　　干部人事體制改革、公共財(cái)政與預(yù)算制度改革，則是改革之兩翼。

　　干部是國家首要的軟實(shí)力，國內(nèi)外的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，國家的發(fā)展、民族的團(tuán)結(jié)、人民的向心力與官僚體制的廉潔、責(zé)任和效率密切相關(guān)。

　　眾所周知，在現(xiàn)代社會(huì)，一個(gè)負(fù)責(zé)任、高效廉潔的政府要靠合理的政治行政體制機(jī)制來維系，而不是靠個(gè)人美德來維系。掌握公共權(quán)力的公務(wù)員只有在剛性的制度框架內(nèi)才能正確行使公共權(quán)力。

　　從各種調(diào)查結(jié)果來看，干部腐敗、公權(quán)私用問題已經(jīng)是社會(huì)穩(wěn)定和諧的最大障礙，干部人事制度改革具有極大的緊迫性。

　　歸納起來，腐敗產(chǎn)生的根子還是在于“一把手”權(quán)力過大又事實(shí)上沒有監(jiān)督造成的，“一把手”的用人權(quán)和財(cái)權(quán)事實(shí)上處于監(jiān)控不力狀態(tài)。

　　如果長此以往，必然對執(zhí)政黨和政府的威信造成傷害。

　　因此，關(guān)鍵性和緊迫性的干部人事制度改革主要有三點(diǎn)：首先，必須下決心改變目前各級(jí)各類地方和基層組織“一把手”事實(shí)上的“任命制”，逐步推行群眾參與的“選任制”，從源頭上規(guī)范“一把手”的權(quán)力運(yùn)行；目前在一些地方和部門試行的“公推直選”，是個(gè)好經(jīng)驗(yàn)。

　　其次，要加快“干部家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度”的立法進(jìn)程，文明社會(huì)的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)證明，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是遏制腐敗的有效手段之一。

　　同時(shí)，為了遏制權(quán)力腐敗、買官賣官、跑官要官等現(xiàn)象發(fā)生，在考入公務(wù)員隊(duì)伍以后的晉升渠道設(shè)計(jì)上，要參照世界各國公務(wù)員晉升的經(jīng)驗(yàn)，按照資歷和績效晉升的原則，使公務(wù)員晉升和“職業(yè)預(yù)期”規(guī)范化，減少人為因素和政策變動(dòng)因素的影響。

　　財(cái)政是政府工作的發(fā)動(dòng)機(jī)，目前中國預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入從10年前的1萬億元左右，增加到2009年的6.8萬億元，增長了近7倍。如何花好納稅人的錢、防止特權(quán)腐敗確實(shí)是個(gè)大問題。

　　根據(jù)世界各國的做法，有兩條經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：首先，要走民主預(yù)算的路子，把預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行分開，充分發(fā)揮人大在預(yù)算編制和監(jiān)督執(zhí)行過程中的作用；其次，要加快預(yù)算公開透明、分類細(xì)化方面的法律法規(guī)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“陽光預(yù)算”，便于公眾和媒體的監(jiān)督。（文/竹立家 國家行政學(xué)院公共行政教研室主任、教授）

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