向人大建言學(xué)者稱修改拆遷條例阻力較大

　　前天，北大法學(xué)院5名學(xué)者通過特快專遞的形式向全國人大常委會遞交了《關(guān)于對<城市房屋拆遷管理條例>進行審查的建議》，建議立法機關(guān)對《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《拆遷條例》)進行審查，撤銷這一條例或由全國人大專門委員會向國務(wù)院提出書面審查意見，建議國務(wù)院對《拆遷條例》進行修改。目前，國務(wù)院正準備修改《拆遷條例》，并已啟動前期的立法調(diào)研。

　　學(xué)者上書

　　條例與《物權(quán)法》抵觸

　　提交建議的5名學(xué)者是北大法學(xué)院姜明安、沈巋、王錫鋅、錢明星和陳端洪。在建議書中，他們認為，國務(wù)院2001年6月6日頒布、2001年11 月1日開始施行并沿用至今的《城市房屋拆遷管理條例》，與《憲法》、《物權(quán)法》、《房地產(chǎn)管理法》保護公民房屋及其他不動產(chǎn)的原則和具體規(guī)定存在抵觸，導(dǎo)致城市發(fā)展與私有財產(chǎn)權(quán)保護兩者間關(guān)系的扭曲。

　　依照《立法法》規(guī)定，公民認為行政法規(guī)和單行條例同憲法或法律相抵觸的，可向全國人大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機構(gòu)進行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。

　　建議書列舉了《拆遷條例》與現(xiàn)行法律存在抵觸的三個方面，并詳述了理由。

　　修改條例阻力比較大

　　前天，全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室官員在接受媒體采訪時透露，國務(wù)院正在準備修改《拆遷條例》，目前已經(jīng)組織了國務(wù)院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等相關(guān)部委局進行前期的立法調(diào)研工作。

　　昨天，北大法學(xué)院教授沈巋告訴記者，已獲悉國務(wù)院相關(guān)部委正準備修改《拆遷條例》的消息，是由國務(wù)院法制辦牽頭，但目前的進展尚不得而知。

　　沈巋和王錫鋅均告訴記者，2007年，《物權(quán)法》出臺后，有關(guān)部門已意識到《拆遷條例》與之有抵觸之處，即開始醞釀修改。今年7月，《中國新聞周刊》曾報道，作為《物權(quán)法》的配套法規(guī)，《拆遷條例》將在2008年完成修改。但時至今日，修改仍無音訊。

　　王錫鋅說，修改的阻力比較大。這種阻力包括來自地方政府的。

　　專家未收到正式回復(fù)

　　建議書提到，因拆遷而引發(fā)的各類矛盾、沖突、群體性事件時有發(fā)生，在一些地方還發(fā)生了被拆遷人自焚、當(dāng)事人與政府對峙等極端事件。

　　5位專家認為，要從根本上解決房屋拆遷及其引發(fā)的各種問題，需要從制度上反思，需要標本兼治。如果不能從制度源頭上處理好城市發(fā)展的公共需求與公民財產(chǎn)權(quán)保護之間的關(guān)系，房屋拆遷引發(fā)的社會矛盾和沖突將會進一步加劇，以至于嚴重影響改革、發(fā)展(包括城市化發(fā)展)的進程。

　　昨天，王錫鋅告訴記者，他們尚未收到有關(guān)部門對此的正式回復(fù)。

　　拆遷條例與現(xiàn)行法律沖突之處

　　1 、補償主體到底是誰？

　　征收、補償主體應(yīng)是國家，征收、補償法律關(guān)系應(yīng)是行政法律關(guān)系，但《拆遷條例》卻將補償主體定位為拆遷人，將拆遷補償關(guān)系界定成民事法律關(guān)系。

　　2 、拆遷時再進行補償？

　　依據(jù)憲法和法律，補償應(yīng)在房屋拆遷之前完成，而《拆遷條例》卻將本應(yīng)在征收階段完成的補償問題延至拆遷階段解決。

　　3 、未依法征收就能拆？

　　對單位、個人房屋進行拆遷，必須先依法對房屋進行征收，而《拆遷條例》卻授權(quán)房屋拆遷管理部門在沒有依法征收的前提下就可給予拆遷人拆遷許可。

　　——學(xué)者上書部分內(nèi)容

　　對話·王錫鋅(5名建議人之一、北大法學(xué)教授，憲法行政法研究中心副主任)

　　拆遷泛濫源自拆遷權(quán)下放

　　“自焚事件”促成建議

　　記者：2001年，《拆遷條例》即已出臺并實施，為何現(xiàn)在提出廢止或修改的建議？

　　王：對于《拆遷條例》，我們一直在關(guān)注。尤其是在《物權(quán)法》出臺后，我們注意到其中明顯相抵觸的地方，一直想呼吁對它進行修改。最近，各地發(fā)生了多起因拆遷引起的極端事件，包括成都一名被拆遷人自焚事件等。針對這些事件，政府采取了各種措施予以解決，但都是治標之策。這一系列具體事件引起了公眾的廣泛關(guān)注，我們希望在這個時候提出建議，引導(dǎo)公眾去關(guān)注制度層面的問題，促進問題從根本上的解決。

　　拆遷的前提是征收

　　記者：拆遷很復(fù)雜，您認為出現(xiàn)各種極端事件的原因在哪里？

　　王：拆遷的前提是征收。房屋是公民的合法財產(chǎn)，只有國家才有征收權(quán)，這種征收權(quán)可通過各級政府實現(xiàn)。按照《拆遷條例》的規(guī)定，地方政府或相關(guān)部門可以將這種權(quán)力下放給開發(fā)商。在實際操作中，政府收回的是土地，然后出讓給開發(fā)商。至于本該征收后再拆遷的房屋，則交給了開發(fā)商。因此，開發(fā)商很容易就得到拆遷許可。一旦獲得拆遷許可，就能依法拆遷了。

　　記者：拆遷就變成居民和開發(fā)商之間的事了？

　　王：是的。征收、補償主體應(yīng)是國家，征收、補償法律關(guān)系應(yīng)是行政法律關(guān)系，但《拆遷條例》卻將補償主體定位為拆遷人，將拆遷補償關(guān)系界定成民事法律關(guān)系。

　　這種情況下，加上各種復(fù)雜的利益，開發(fā)商自然會積極拆遷，產(chǎn)生沖動，出現(xiàn)暴力拆遷等問題，導(dǎo)致拆遷泛濫。地方政府通過下放權(quán)力，使拆遷變成一件很便利的事情，自然也愿意維護這樣的局面。

　　補償標準應(yīng)市場化

　　記者：在這個過程中，被拆遷人就變得很被動？

　　王：事實上，在開發(fā)商和被拆遷人談拆遷的時候，已經(jīng)不存在拆還是不拆的問題，因為開發(fā)商已經(jīng)拿到拆遷許可了，所以是一定要拆的。而按照法律規(guī)定，除了涉及公共利益的，比如修路、架橋等，拆遷時應(yīng)該得到房屋所有人同意。

　　記者：有的被拆遷人不同意拆遷，卻又不得不拆遷，“釘子戶”就出現(xiàn)了。

　　王：被拆遷人不能決定是否拆遷，因此他希望得到更多的拆遷補償。“釘子戶”多數(shù)是希望得到更多的補償。有人說，被拆遷人漫天要價，出現(xiàn)了很多拆遷富翁。我看這個不一定，是否漫天要價是標準不一樣。如果按照房屋的建設(shè)成本來看，很多被拆遷人的要求的確是漫天要價。問題是，按照當(dāng)年的建設(shè)成本，他現(xiàn)在能買到同樣的房子嗎？因此，拆遷的補償標準應(yīng)該市場化。這個補償應(yīng)該由政府在完成房屋征收的時候，同時完成。

　　修改可免諸多矛盾

　　記者：在城市發(fā)展中，拆遷不可避免，如果《拆遷條例》被修改，這一領(lǐng)域的問題豈不是更沒有規(guī)范了？

　　王：拆遷的問題有兩個核心，一是拆遷是否必要，是否符合公共利益；二是拆遷補償是否公平合理，公平合理的補償就要參考市場來定價。解決了這兩個問題，就解決了根本。如果還有漫天要價的情況，一方面會遭到民眾的譴責(zé)，另一方面可啟動強制拆遷。強制拆遷應(yīng)該是法律可以賦予地方政府的一種權(quán)力。我們希望將《拆遷條例》中與法律相抵觸的部分廢止，啟動綜合調(diào)研，制定比較全面的關(guān)于征收和拆遷方面的法律，通盤考慮城市發(fā)展和拆遷中的各種法律問題。

　　記者：這是你們提建議的目標？

　　王：是。最低的目標是引起公眾和立法機關(guān)的注意，進行相應(yīng)修改。對達到這個目標，我們充滿信心。（記者 易靖）

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