四部門有關負責人就醫(yī)改意見和實施方案發(fā)布答問

　　發(fā)展改革委、衛(wèi)生部、財政部、人力資源
社會保障部有關負責人就醫(yī)改意見
和實施方案發(fā)布答記者問

　　《中共中央國務院關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》（以下簡稱《意見》）和《國務院關于醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點實施方案（2009—2011年）》（以下簡稱《實施方案》）近日已相繼公開發(fā)布。就此，記者采訪了國家發(fā)展改革委、衛(wèi)生部、財政部、人力資源社會保障部有關負責人。

　　問：請簡要介紹《意見》和《實施方案》的制定過程。

　　答：醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)關系千家萬戶，是重大民生問題。新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)取得了顯著成就，人民群眾健康水平明顯改善，居民主要健康指標處于發(fā)展中國家前列。但不可否認，我國醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展水平與人民群眾健康需求和經濟社會協調發(fā)展要求不適應的矛盾還比較突出，特別是醫(yī)藥費用上漲過快，個人負擔過重，人民群眾普遍反映“看病難、看病貴”。深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，加快醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，是廣大人民群眾的迫切愿望。

　　《意見》和《實施方案》是在黨中央、國務院的直接領導下，匯集社會各方面的智慧，反復論證修改形成的。2006年6月國務院批準成立發(fā)展改革委、衛(wèi)生部牽頭，相關部門參加的深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革部際協調工作小組（以下簡稱工作小組），負責研究醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的總體思路和政策措施，擬訂相關文件。兩年多來，工作小組做了大量工作。一是深入調研。工作小組成立了四個專題研究小組，先后到東、中、西部10多個�。▍^(qū)、市），深入到醫(yī)院、社區(qū)、鄉(xiāng)村衛(wèi)生機構等，采取召開座談會等多種方式聽取有關方面意見。二是開展專題討論。先后組織了改革基本方向和總體框架、國家基本藥物制度、政府衛(wèi)生投入機制、醫(yī)療保障制度、醫(yī)療衛(wèi)生機構管理體制和機制、發(fā)展非公醫(yī)療機構、藥品價格形成機制等重點難點問題的專題討論。三是借助外腦。委托世界衛(wèi)生組織、北京大學等國內外知名機構，開展獨立平行研究，并舉辦國際研討會，邀請國內外知名專家對平行研究方案進行研討和比較論證。同時在網上公開征集建議方案。四是集中起草。在以上調研和研討的基礎上，工作小組組織精干力量集中研究深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革總體思路，經反復討論，幾易其稿，形成了《意見》初稿。五是征求意見，不斷修改完善。在征求地方政府、國務院有關部門、民主黨派、人民團體等方面意見的同時，2008年10月14日，《意見》全文向社會公布，公開征求社會意見，引起各方面積極反響。在一個月的時間內，工作小組共收到群眾意見35929件，其中網民意見31320條，傳真584份，信件4025封。我們對這些意見和建議進行了認真研究和逐條分析，不少好的意見被吸收到文件之中。

　　在《意見》研究起草過程中，工作小組還對近期改革目標和重點工作進行了系統研究，并據此擬定了《實施方案》。

　　黨中央、國務院高度重視醫(yī)改文件制定工作。兩年多來，黨中央、國務院領導同志作出了一系列重要指示，直接聽取各方面意見，專題研究重點難點問題，指明了改革的方向，解決了制定過程中的重大問題，確保了文件的順利出臺。

　　問：根據向社會公開征求意見情況，《意見》做了哪些重要修改？

　　答：最后中央正式公布的《意見》與征求意見稿相比，共進行了190余處修改。主要修改之處：一是增加了改革的近期目標。二是針對農民工、老年人等群體反映強烈的醫(yī)保關系接續(xù)和異地就醫(yī)報銷問題，增加了醫(yī)保關系轉移接續(xù)和異地就醫(yī)結算等內容。三是針對調動醫(yī)務人員積極性的建議，增加了保護醫(yī)務人員合法權益、重視護士和護理工作、增進醫(yī)患溝通等內容。四是針對基本藥物定價和供應方式爭議較多的情況，將“基本藥物由國家實行招標定點生產或集中采購，直接配送”修改為“基本藥物實行公開招標采購，統一配送”，將“統一制定零售價”修改為“國家制定基本藥物零售指導價格，在指導價格內，由省級人民政府根據招標情況確定本地區(qū)的統一采購價格”，給地方操作留有空間。五是對《意見》第五部分進行了修改充實，使五項重點改革的路線圖和時間表更加清晰。六是對文字進行了上百處修改，力求表述更加準確、易懂。此外，有相當一部分對《意見》的修改建議在《實施方案》中得到了反映。對于一些更具體的建議，我們還將在今后陸續(xù)下發(fā)的配套文件中予以研究、采納。

　　問：請介紹《意見》和《實施方案》的重點內容，這兩個文件是什么關系？

　　答：《意見》和《實施方案》的指導思想、基本原則、改革思路和重要政策措施是一致的�！兑庖姟分荚谝�(guī)劃醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的長遠發(fā)展，明確改革的方向、目標和政策框架；《實施方案》是今后三年落實《意見》的具體安排，確定三年內重點抓好的改革任務，突出改革的操作性。

　　《意見》和《實施方案》的起草，貫徹了黨的十七大精神和科學發(fā)展觀的要求，從我國國情出發(fā)，借鑒國際有益經驗，著眼于實現人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的目標，著力解決群眾反映強烈的“看病難、看病貴”問題。

　　這兩個文件的起草原則：一是堅持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性。首次提出“把基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產品向全民提供”，這一重大理念創(chuàng)新確定了改革的基本方向、思路和政策框架，對于保障我國醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，維護廣大人民群眾健康具有重大意義。二是堅持從實際出發(fā)。明確基本醫(yī)療衛(wèi)生服務水平與國民經濟和社會發(fā)展相協調、與人民群眾的承受能力相適應。三是堅持公平與效率統一。一方面強化政府在建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度中的責任和在提供公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務中的主導地位，在改革初期首先著力解決公平問題；另一方面，強調注重發(fā)揮市場機制的作用，統籌利用全社會的醫(yī)療衛(wèi)生資源，提高服務質量和效率。四是堅持統籌兼顧。把完善制度體系與解決當前突出問題結合起來；既注重整體設計，明確總體改革方向目標和基本框架，又突出重點，分步實施，鼓勵地方試點探索。

　　《意見》的主要內容可以概括為“一個目標、四大體系、八項支撐”。一個目標就是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務，實現人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務。四大體系就是建設公共衛(wèi)生服務體系、醫(yī)療服務體系、醫(yī)療保障體系和藥品供應保障體系，構建我國的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度。八項支撐就是完善醫(yī)藥衛(wèi)生管理、運行、投入、價格、監(jiān)管、 科技與人才體制機制、信息、法制的建設，保障四大體系有效規(guī)范運轉。

　　《實施方案》主要內容可以概括為“四項基本”和“一個試點”，把五項工作作為改革重點，即加快推進基本醫(yī)療保障制度建設、初步建立國家基本藥物制度、健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系、促進基本公共衛(wèi)生服務逐步均等化和推進公立醫(yī)院改革試點。抓好上述五項重點改革，將使公共衛(wèi)生服務基本普及，基本醫(yī)療保障制度全面覆蓋，明顯提高基本醫(yī)療衛(wèi)生服務可及性，有效減輕居民醫(yī)藥費用負擔，切實緩解“看病難、看病貴”問題。

　　問：近期重點提出，三年內實現基本醫(yī)療保障全面覆蓋城鄉(xiāng)居民，參保（合）率均達到90％以上，請介紹這個目標制定的依據和實現目標的措施。

　　答：擴大醫(yī)療保險覆蓋面和提高醫(yī)療保險支付比例是減輕城鄉(xiāng)居民醫(yī)療費用負擔的重要途徑。制定這樣的目標，既考慮了群眾的實際需求，也考慮了各方面條件的可能。目前，我國基本建立了針對不同人群的城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農村合作醫(yī)療制度，針對特殊困難人群的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度也已逐步完善。考慮到城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農合實行的是自愿參保，在政府舉辦的社會醫(yī)療保險外還有各類商業(yè)醫(yī)療保險，因此現在提出實現90%以上的參保率是符合實際的。實際上，發(fā)達國家的參保率也難以達到100%。

　　為了實現這個目標，《實施方案》明確提出以下主要措施：一是用兩年左右時間，將關閉破產企業(yè)退休人員和困難企業(yè)職工納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)保，確有困難的，經省級人民政府批準后，參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)保。二是2009年全面推開城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度，將在校大學生全部納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)保范圍。三是積極推進城鎮(zhèn)非公有制經濟組織從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員和農民工參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)保。四是完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助體系，資助城鄉(xiāng)低保家庭成員、五保戶參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)保或新農合，逐步提高對經濟困難家庭成員自負醫(yī)療費用的補助標準。

　　問：請介紹建立基本藥物制度的必要性和主要內容。

　　答：基本藥物的概念由世界衛(wèi)生組織1977年首次提出，目前約有160個國家和地區(qū)不同形成地建立了基本藥物制度。建立基本藥物制度是為了保證群眾用藥安全可及和價格低廉，有利于規(guī)范用藥行為，降低患者醫(yī)藥費用。

　　根據《實施方案》，基本藥物制度主要包括三個方面：一是建立國家基本藥物目錄遴選、調整和管理機制，科學合理確定基本藥物品種和數量。進入基本藥物目錄的藥品，要按照防治必需、安全有效、價格合理、使用方便、中西醫(yī)并重的原則，通過科學評價，從上市藥品中選擇，并實行動態(tài)調整。二是建立基本藥物供應保障體系。政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機構使用的基本藥物，以�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為單位公開招標采購、統一配送。國家制定基本藥物零售指導價格，省級人民政府根據招標情況，在國家指導價格規(guī)定的幅度內確定本地區(qū)基本藥物統一采購價格。政府舉辦的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構實行零差率銷售。三是建立基本藥物優(yōu)先選擇和合理使用制度。所有零售藥店和醫(yī)療機構均應配備和銷售國家基本藥物。從2009年起，政府舉辦的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構全部配備和使用基本藥物，其他各類醫(yī)療機構也都必須按規(guī)定使用基本藥物�；�本藥物全部納入醫(yī)保藥品報銷目錄，報銷比例明顯高于非基本藥物。需要強調的是，實施基本藥物制度并不等于群眾患病后只能使用基本藥物，基本藥物只是醫(yī)保報銷目錄的一部分，列入國家基本醫(yī)療保險和工傷保險藥品目錄等醫(yī)保報銷范圍的藥物品種和數量多于基本藥物，醫(yī)生在優(yōu)先和合理使用基本藥物的基礎上，根據病情的需要使用醫(yī)保報銷目錄中的其他藥品，同樣可以按規(guī)定報銷。

　　問：請介紹健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系的意義和主要措施。

　　答：目前，群眾不愿意去基層醫(yī)療衛(wèi)生服務機構就診，主要是對醫(yī)療水平不放心。醫(yī)改方案提出要健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，一方面要通過加大基礎設施建設，形成方便快捷的基層醫(yī)療衛(wèi)生服務網絡，方便群眾看病；另一方面要提高基層醫(yī)療衛(wèi)生服務水平，盡可能把常見病治療解決在基層，減輕群眾負擔。

　　《實施方案》提出從四個方面健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系：一是加強基層醫(yī)療衛(wèi)生機構建設。完善農村醫(yī)療衛(wèi)生服務網絡和城市社區(qū)衛(wèi)生服務網絡，中央重點支持縣級醫(yī)院（含中醫(yī)院）、中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院標準化建設，支持邊遠地區(qū)村衛(wèi)生室建設和困難地區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務中心建設。鼓勵通過醫(yī)療資源重組、社會力量辦醫(yī)舉辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機構，鼓勵有資質的人員開辦診所或個體行醫(yī)。二是加強基層醫(yī)療衛(wèi)生隊伍建設。采取定向培養(yǎng)、執(zhí)業(yè)醫(yī)師招聘、完善城市醫(yī)院對口支援農村制度、大幅度增加全科醫(yī)生數量、鼓勵高校醫(yī)學畢業(yè)生到基層醫(yī)療衛(wèi)生機構工作等多種措施，提高基層醫(yī)療衛(wèi)生人員的服務能力和水平。三是改革基層醫(yī)療衛(wèi)生機構補償機制�；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構運行成本通過服務收費和政府補助補償，政府負責其舉辦的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構按國家規(guī)定核定的基本建設、設備購置、人員經費及其承擔公共衛(wèi)生服務的業(yè)務經費，并對鄉(xiāng)村醫(yī)生承擔的公共衛(wèi)生服務等任務給予合理補助�；鶎俞t(yī)務人員的工資水平，要與當地事業(yè)單位工作人員平均工資水平相銜接。四是轉變基層醫(yī)療衛(wèi)生機構運行機制。轉變服務模式，開展巡回醫(yī)療、上門服務；鼓勵地方制定分級診療標準，開展社區(qū)首診制試點，建立雙向轉診制度；全面實行人員聘用制，完善收入分配制度，強化績效考核。

　　問：請介紹基本公共衛(wèi)生服務均等化的含義，有什么措施保證均等化的實現？

　　答：基本公共衛(wèi)生服務均等化是指保證全體城鄉(xiāng)居民都能夠免費或只需少量付費就可獲得安全、有效、方便的基本公共衛(wèi)生服務。公共衛(wèi)生服務的內容主要包括傳染病、慢性病、地方病預防控制，計劃免疫，婦幼保健，院前急救，采供血等。國家選擇最基本的公共衛(wèi)生服務項目，向城鄉(xiāng)居民免費提供服務，地方政府可在此基礎上，根據當地財力和突出的公共衛(wèi)生問題，增加公共衛(wèi)生服務項目。

　　促進基本公共衛(wèi)生服務逐步均等化的政策措施，主要包括五個方面：一是落實公共衛(wèi)生服務責任。明確并落實各級各類公共衛(wèi)生服務機構的職責任務。二是加強公共衛(wèi)生機構服務能力建設。重點改善目前比較薄弱的精神衛(wèi)生、婦幼衛(wèi)生、衛(wèi)生監(jiān)督等專業(yè)公共衛(wèi)生機構的設施條件。三是加強規(guī)劃和管理，合理配置公共衛(wèi)生服務資源。四是保障公共衛(wèi)生服務所需經費。逐步提高公共衛(wèi)生服務經費標準，健全公共衛(wèi)生服務經費保障機制。五是改善服務。制定公共衛(wèi)生服務標準、工作流程和考核辦法，開展主動服務。

　　問：公立醫(yī)院改革是社會關注的一個焦點，請介紹這項改革的目標任務和實施步驟，有哪些措施能夠維護公立醫(yī)院的公益性？

　　答：公立醫(yī)院改革是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的重要內容，目前群眾看病就醫(yī)主要選擇到公立醫(yī)院，因此它成為醫(yī)藥衛(wèi)生行業(yè)眾多問題和矛盾的交匯點。改革涉及到公立醫(yī)院人事制度、治理結構、補償機制等各種復雜利益關系的調整，還要保護廣大醫(yī)務人員的積極性，難度很大。社會各界對公立醫(yī)院管理體制和運行機制改革還有不同看法。因此，國務院決定分階段推進公立醫(yī)院改革，當前主要是抓好試點。具體步驟是：2009年，制定試點方案，選擇若干城市和公立醫(yī)院開展試點，及時進行總結評估，形成公立醫(yī)院改革的總體思路和主要政策，2011年逐步推開。

　　公立醫(yī)院改革試點重點在三個方面，一是改革管理體制、運行機制和監(jiān)管機制，探索政事分開、管辦分開的有效形式；二是推進補償機制改革，逐步取消藥品加成，積極探索醫(yī)藥分開的有效形式；三是加快形成多元化辦醫(yī)格局，積極穩(wěn)妥推進部分公立醫(yī)院轉制，鼓勵民營資本舉辦非營利性醫(yī)院。要通過改革，維護公立醫(yī)院服務公益性，使醫(yī)療服務行為規(guī)范，醫(yī)務人員積極性充分發(fā)揮，醫(yī)療服務效率和質量不斷提高，為人民群眾提供安全、有效、方便、價廉、滿意的醫(yī)療服務。

　　問：醫(yī)改方案對于緩解“看病難、看病貴”問題有哪些實際措施？對普通群眾，從改革中可以得到什么樣的實惠？

　　答：緩解群眾“看病難、看病貴”問題的措施歸納起來有四個方面：

　　一是加強公共衛(wèi)生服務，預防疾病發(fā)生。國家制定實施基本公共衛(wèi)生服務項目，向城鄉(xiāng)居民免費提供統一的基本公共衛(wèi)生服務，包括健康檔案，老年人、嬰幼兒、孕產婦健康檢查，為高血壓、糖尿病、精神疾病、艾滋病、結核病等人群提供防治指導服務。支持實施艾滋病、結核病等重大疾病防控、國家免疫規(guī)劃、農村婦女住院分娩等重大公共衛(wèi)生服務項目。提高公共衛(wèi)生服務水平，縮小城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務的差距。全國城鄉(xiāng)居民特別是中西部地區(qū)農村居民享受的公共衛(wèi)生服務可以得到較大改善。

　　二是擴大醫(yī)療保障覆蓋面，提高保障水平。要使基本醫(yī)療保障制度覆蓋到城鄉(xiāng)全體居民，未來三年內全國90%以上的城鄉(xiāng)居民至少被一種醫(yī)療保障制度覆蓋，個人支付醫(yī)療費用比例可逐步降低。

　　三是加強基層醫(yī)療衛(wèi)生機構建設，提高服務水平。從基礎設施建設和人才隊伍建設兩方面著手，提高基層醫(yī)療衛(wèi)生機構服務水平和質量，努力使城鄉(xiāng)居民享受到便捷、有效的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務。推進公立醫(yī)院改革試點。鼓勵社會資本舉辦醫(yī)療衛(wèi)生機構，加快形成多元化辦醫(yī)格局。建立分級診療和雙向轉診的分工協作機制，努力實現小病在基層、大病到醫(yī)院，緩解大醫(yī)院“掛號難、看病難”的狀況。

　　四是降低醫(yī)藥費用，保障用藥安全有效。建立國家基本藥物制度，制定基本藥物生產供應、定價、使用和醫(yī)療保障報銷的相關政策，減少流通環(huán)節(jié)，降低藥價，保證群眾基本用藥的可及性、安全性和有效性。

　　問：請問在今后幾年內，政府將增加多少衛(wèi)生投入，重點投向哪些方面？

　　答：為支持醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，未來三年，落實醫(yī)改方案中的五項重點改革，各級政府需要投入8500億元，其中中央投入3318億元。主要用于以下方面：

　　一是基本醫(yī)療保障制度建設。要辦四件事：（1）建立和完善新農合、居民醫(yī)保、職工醫(yī)保和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，提高醫(yī)保支付比例和限額；（2）實現城鄉(xiāng)居民三年內參保率均提高到90%以上；（3）到2010年，各級財政對城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農合的補助標準提高到每人每年120元；（4）解決關閉破產企業(yè)退休人員和困難企業(yè)職工納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)保等歷史遺留問題，中央財政對困難地區(qū)的國有關閉破產企業(yè)退休人員參保給予適當補助。

　　二是健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系。辦五件事：（1）三年內中央重點支持建設2000所左右縣級醫(yī)院（含中醫(yī)院）和支持改擴建5000所中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院；（2）支持困難地區(qū)2400所城市社區(qū)衛(wèi)生服務中心建設和邊遠地區(qū)村衛(wèi)生室建設；（3）支持醫(yī)務人員參加各種形式的培訓；（4）政府對鄉(xiāng)村醫(yī)生承擔的公共衛(wèi)生服務等給予合理補助；（5）對包括社會力量舉辦醫(yī)療衛(wèi)生機構在內的所有基層醫(yī)療衛(wèi)生機構提供公共衛(wèi)生服務，政府采取購買服務等方式補助。

　　三是基本公共衛(wèi)生服務均等化。主要是三方面投入：一是按項目為城鄉(xiāng)居民免費提供基本公共衛(wèi)生服務，2009年人均基本公共衛(wèi)生服務經費標準不低于15元，2011年不低于20元；二是支持實施重大公共衛(wèi)生服務項目；三是專業(yè)公共衛(wèi)生服務機構的人員經費、發(fā)展建設和業(yè)務經費由政府全額安排。

　　此外，各級政府還將為初步建立國家基本藥物制度、推進公立醫(yī)院改革試點，提供必要的資金支持。

　　問：文件出臺后，關鍵是貫徹落實，請問對此有什么具體考慮？

　　答：《意見》和《實施方案》繪就了今后醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革發(fā)展的藍圖，下一步要抓緊抓好文件精神的落實工作。這項改革涉及面廣，情況復雜，政策性強，也是一項世界性難題，我們既要充滿信心，明確目標，分階段積極推進，又要正確看待改革中面對的問題和困難，進行長期艱苦努力。

　　為加強對改革的領導，國務院已成立深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領導小組，負責統籌組織和協調改革工作。有關部門正在抓緊制定相關配套文件和操作辦法，將于近期陸續(xù)出臺。地方各級政府將根據《意見》和《實施方案》，全力推進改革，對一些重大改革，鼓勵各地因地制宜進行試點，大膽探索創(chuàng)新。

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