審計(jì)署報(bào)告：上海社保案201億元資金投向房地產(chǎn)

　　事實(shí)遠(yuǎn)比已知的觸目驚心。

　　就在上海社保案漸入尾聲，主要涉案人員已進(jìn)入司法審判程序之際(據(jù)新華社2006年9月至2007年12月期間報(bào)道，原上海市社保局局長(zhǎng)祝均一，已獲刑18年；原福禧集團(tuán)董事長(zhǎng)張榮坤，已開(kāi)庭審判；原上海市市委書(shū)記陳良宇，已被免職接受調(diào)查)
，記者獲得一份國(guó)家審計(jì)署所做的2007年第86號(hào)《上海市社�；�金運(yùn)營(yíng)及管理情況專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)》報(bào)告。

　　該報(bào)告系統(tǒng)揭示了自上世紀(jì)90年代上海市社保制度建立至2006年7月17日上海市社保案發(fā)之日止，上海社�；�金真實(shí)的運(yùn)營(yíng)及管理情況。

　　報(bào)告所披露的社�；�金整體狀況遠(yuǎn)比此前所暴露的福禧個(gè)案更為觸目驚心：“多年來(lái)，上海市社保局共計(jì)運(yùn)營(yíng)基本社會(huì)保險(xiǎn)基金、企業(yè)年金、小城鎮(zhèn)保險(xiǎn)等8個(gè)險(xiǎn)種的社保資金，金額共計(jì)達(dá)329.44億，截至2006年7月17日，尚未收回的資金達(dá)255.41億，占運(yùn)營(yíng)資金余額387.31億元的66%�！�

　　根據(jù)報(bào)告，這些違規(guī)運(yùn)營(yíng)的社保資金大量投向了和國(guó)家宏觀(guān)政策導(dǎo)向不符的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域——比如房地產(chǎn)業(yè)。

　　“截至2006年7月17日，對(duì)44家房地產(chǎn)企業(yè)貸款余額201.25億，社保資金甚至給不法商人和企業(yè)提供了大量的資金支持。”

　　更有甚者，上海社保局一方面曾試圖弄虛作假掩蓋投資損失，另一方面又曾試圖掩蓋投資收益�！芭�虛作假掩蓋損失9262.2萬(wàn)”，“長(zhǎng)期兩套報(bào)表，瞞報(bào)增值收益31.22億”。

　　對(duì)于自1991年起步的中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，18年間爭(zhēng)議不斷，圍繞社保資金該如何運(yùn)營(yíng)在業(yè)界一直存在兩種觀(guān)點(diǎn)。

　　一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，鑒于我國(guó)龐大的人口老齡化壓力，社保資金未來(lái)存在巨大的支付壓力，因此應(yīng)當(dāng)在完善制度建設(shè)的前提下允許社保資金投資運(yùn)營(yíng)；另一種觀(guān)點(diǎn)則認(rèn)為，社保資金是“養(yǎng)命錢(qián)”，不可輕舉妄動(dòng)，應(yīng)嚴(yán)格限制投資運(yùn)營(yíng)，以避免可能帶來(lái)的投資損失風(fēng)險(xiǎn)。

　　原上海社保局局長(zhǎng)祝均一是前一觀(guān)點(diǎn)的代表人物，一直以強(qiáng)硬的改革派面目示人。但現(xiàn)在看來(lái)，祝顯然忽視了上述兩種觀(guān)點(diǎn)既有交鋒的一面，更有統(tǒng)一的一面，即在具有完善制度和陽(yáng)光規(guī)則的前提下，保障社保資金的安全運(yùn)作。

　　眼前的這份上海社保審計(jì)報(bào)告為人們展示了一個(gè)“壞的樣本”：在不透明的制度下，社保資金不僅無(wú)法遏制投資沖動(dòng)，長(zhǎng)期大量違規(guī)投資，而且在投資領(lǐng)域、投資程序、投資收益分配等各個(gè)環(huán)節(jié)，無(wú)不存在嚴(yán)重問(wèn)題。

　　更讓人憂(yōu)心的是：此種狀況不獨(dú)上海，全國(guó)其他地方亦相去不遠(yuǎn)。

　　2007年11月，國(guó)家審計(jì)署對(duì)全國(guó)29個(gè)省(區(qū)、市)社�；�金的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)結(jié)果顯示，1999年前發(fā)生的違規(guī)金額為23.47億元，2000年以來(lái)發(fā)生的違規(guī)金額則高達(dá)47.88億元。

　　違規(guī)運(yùn)營(yíng)329億

　　1991年，按照國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)改革的要求，上海市陸續(xù)建立了五項(xiàng)基本社保制度(基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn))和企業(yè)年金制度。此外在1999年前后，上�；�于地區(qū)特性，還相繼設(shè)立了小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)、小企業(yè)欠薪保障金、外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)等地方性社保制度。

　　1993年，前身為上海市社保局的上海市社會(huì)保險(xiǎn)管理局成立。至此，上海開(kāi)始采取五險(xiǎn)合一制度，即除醫(yī)保、殘疾人保障、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)外，其余的社會(huì)保險(xiǎn)資金都由上海市社保局統(tǒng)一管理。

　　從此，正如審計(jì)報(bào)告中所指出的“沒(méi)有收支兩條線(xiàn)，市財(cái)政局也沒(méi)有參與日常監(jiān)督管理，僅對(duì)社保基金年度決算進(jìn)行復(fù)核和匯總上報(bào)”那樣，數(shù)額龐大的社保資金從征繳到發(fā)放，到管理監(jiān)督，整個(gè)環(huán)節(jié)均操控在上海市社保局一個(gè)部門(mén)手中。

　　此種被審計(jì)署斥為“一門(mén)式管理，一支筆批條子”的管理方式，為日后的種種亂象埋下了伏筆。

　　經(jīng)過(guò)整整一年半(2006年7月—2007年12月)的審計(jì)，國(guó)家審計(jì)署得出了如下結(jié)果：“上海市社保局共運(yùn)營(yíng)8種社保資金，共計(jì)329.44億，截止2006年7月17日，尚未收回255.41億，占余額387.31億元的66%�！�

　　這其中，違規(guī)運(yùn)營(yíng)數(shù)額最大的是企業(yè)年金基金和地方性社�；�金，分別高達(dá)132.73億和175.91億，占違規(guī)運(yùn)營(yíng)金額總額的93%。

　　審計(jì)報(bào)告顯示：“上海市社保局違規(guī)運(yùn)營(yíng)企業(yè)年金基金132.73億。其中委托銀行向哈爾濱百聯(lián)德泓商業(yè)廣場(chǎng)有限公司等發(fā)放貸款100.43億，向沸點(diǎn)發(fā)放和展期24億，通過(guò)中泰信托等機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款8.3億，截至2006年7月17日，尚未收回96.05億�！�

　　上海市社保局手握多少企業(yè)年金一直秘而不宣。據(jù)2005年上海社保局副局長(zhǎng)鮑淡如公開(kāi)透露，當(dāng)時(shí)上海社保局所掌握的年金數(shù)字是110億元。累積至2007年底，據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，總額在150億元左右。由此可推斷，社保局基本把全部家底都拿出去“當(dāng)”了。

　　地方性社保資金則是另一個(gè)“錢(qián)庫(kù)”。

　　自1999年11月，上海市頒布《上海市小企業(yè)欠薪基金試行辦法》始，在2002年和2003年，上海市相繼頒布了《上海市外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》《上海市小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》等三項(xiàng)地方法規(guī)，建立了地方性社保制度。其間關(guān)于基金管理做了如下規(guī)定：開(kāi)立專(zhuān)戶(hù)，專(zhuān)款專(zhuān)用，任何部門(mén)、單位和個(gè)人不得轉(zhuǎn)借、挪用、侵占，而對(duì)資金運(yùn)營(yíng)則只字未提，成為留白地帶。

　　審計(jì)報(bào)告顯示：“上海市違規(guī)運(yùn)營(yíng)地方性社�；�金175.91億。其中，使用小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)基金169.06億，向沸點(diǎn)、帝泰發(fā)放委托貸款157.06億；使用小企業(yè)欠薪保障金發(fā)放委托貸款1.85億；使用外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)基金發(fā)委托貸款5億。上述地方性社�；�金中有141.56億尚未收回�！�

　　如此操作的重要原因是，上海的企業(yè)年金制度一度被譽(yù)為“領(lǐng)先改革的制度”，其關(guān)于投資運(yùn)營(yíng)的規(guī)定遠(yuǎn)較基本養(yǎng)老保險(xiǎn)更為寬松，而地方性社保資金由于國(guó)家相關(guān)法律不完善，也更容易找到運(yùn)作縫隙。

　　比如，企業(yè)年金制度的基本法規(guī)依據(jù)是2004年10月勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒布的《企業(yè)年金試行辦法》，其中規(guī)定，企業(yè)年金基金可以按照國(guó)家規(guī)定投資運(yùn)營(yíng)。

　　該辦法允許企業(yè)年金投資的前提是引入市場(chǎng)化年金運(yùn)營(yíng)框架，建立“四種人”制度——通過(guò)企業(yè)年金的管理關(guān)系中的受托人、托管人、投資管理人、賬戶(hù)管理人，形成制衡關(guān)系，打破政府社保部門(mén)大權(quán)獨(dú)攬的局面。

　　而當(dāng)時(shí)上海的情況并非如此——自2002年，上海市社保局設(shè)立企業(yè)年金中心這一隸屬于社保局的事業(yè)單位以來(lái)，其一手掌控了上海市幾乎所有的企業(yè)年金。

　　除上述兩項(xiàng)巨額挪用外，上海市社保局還挪用了基本社會(huì)保險(xiǎn)基金20.8億元。

　　審計(jì)報(bào)告顯示：“自2005年起，使用失業(yè)工傷保險(xiǎn)基金和促進(jìn)就業(yè)資金委托銀行發(fā)放貸款20.8億，其中失業(yè)工傷保險(xiǎn)資金10.8億，促進(jìn)就業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金5億，截至2006年7月17日，尚未收回17.8億�！�

　　201億投向房地產(chǎn)

　　在高達(dá)300多億的違規(guī)運(yùn)營(yíng)背后，更令人咂舌的是2/3以上的社保資金都違規(guī)投入了房地產(chǎn)行業(yè)。

　　審計(jì)報(bào)告顯示：“截至2006年7月17日，社保資金對(duì)44家房地產(chǎn)企業(yè)貸款余額高達(dá)201.25億�！�

　　201.25億意味著什么？據(jù)上海市銀監(jiān)局的統(tǒng)計(jì)，上海市全年的房地產(chǎn)企業(yè)信貸量不到1000億�？梢�(jiàn)201億足以改變整個(gè)上海房地產(chǎn)信貸市場(chǎng)的大局。

　　這些社保資金違規(guī)入市的結(jié)果就是這樣一個(gè)“巧合”：上海市社保資金投入房地產(chǎn)行業(yè)的時(shí)間段和上海房地產(chǎn)市場(chǎng)走強(qiáng)的時(shí)間段幾乎完全吻合！

　　據(jù)了解，上海社保資金運(yùn)營(yíng)分三個(gè)階段，其自2002年起進(jìn)入擴(kuò)大運(yùn)營(yíng)階段。而此時(shí)正是上海市房地產(chǎn)市場(chǎng)逐漸走強(qiáng)之時(shí)，乃至于引起央行等國(guó)家機(jī)構(gòu)多次發(fā)出預(yù)警信號(hào)，要求嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控政策。

　　大量社保資金入市顯然對(duì)上海樓市升溫起到了推波助瀾的作用。“基金的投向和國(guó)家有關(guān)宏觀(guān)政策導(dǎo)向不合�！睂徲�(jì)報(bào)告中這樣強(qiáng)調(diào)。

　　審計(jì)報(bào)告就此問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)披露，比如2003年，央行出臺(tái)“121”文件，明確提出各商業(yè)銀行要嚴(yán)格控制豪宅別墅等高檔物業(yè)信貸，但是，社保資金同期卻逆向而行，向永德等12個(gè)別墅項(xiàng)目貸款25億。

　　而且，這201億中的大部分投向了國(guó)家嚴(yán)格限制的不合貸款條件的房地產(chǎn)企業(yè)。

　　根據(jù)“121文件”等調(diào)控措施規(guī)定，銀行發(fā)放開(kāi)發(fā)貸款時(shí)要求必須“四證齊全”、“開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資本金不得低于35%”，“發(fā)放的貸款不得跨區(qū)使用”等。

　　而審計(jì)報(bào)告透露出，上海社保資金隨意放寬貸款條件發(fā)給不符合條件的企業(yè)，共有159.07億貸款發(fā)放給了36家不合條件的地產(chǎn)相關(guān)企業(yè)。

　　三重風(fēng)險(xiǎn)

　　從1994年委托上海市浦東發(fā)展銀行運(yùn)營(yíng)至今，上海社保資金的投資運(yùn)營(yíng)一直處于隱秘地帶，基本沒(méi)有像專(zhuān)業(yè)金融機(jī)構(gòu)那樣相對(duì)完善的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，其風(fēng)險(xiǎn)自然不言而喻。

　　審計(jì)報(bào)告舉了這樣一個(gè)例子：在一次資本市場(chǎng)運(yùn)作中，由于社保局對(duì)委托運(yùn)營(yíng)資金缺乏監(jiān)控，社保基金損失高達(dá)9262.2萬(wàn)元。

　　其具體事實(shí)是，2001年7月，社保局拿出企業(yè)年金2億元，委托華鑫證券進(jìn)行運(yùn)作，由上海儀電集團(tuán)擔(dān)保。后來(lái)，華鑫證券通過(guò)國(guó)債回購(gòu)質(zhì)押的方式將1.3億挪做他用，最后無(wú)法償還。

　　為了掩蓋這筆資金損失，儀電集團(tuán)將其擁有的賬面價(jià)值5197.17萬(wàn)資產(chǎn)評(píng)估為20052.萬(wàn)元，通過(guò)法院判決，以?xún)x電集團(tuán)下屬企業(yè)作為欠費(fèi)抵押的方式，將資產(chǎn)抵押給社保局，以此來(lái)掩蓋違規(guī)投資造成的資金損失。

　　“該資產(chǎn)按照重新評(píng)估價(jià)格10790.3萬(wàn)計(jì)算，社保資金損失了9262.2萬(wàn)元�！睂徲�(jì)報(bào)告顯示。

　　除了違規(guī)運(yùn)營(yíng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)之外，社保資金本身亦管理混亂。

　　在1998年以前，各地的社保局、社保中心等社保機(jī)構(gòu)是由社�；�金中提取管理費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，1998年的27號(hào)文則明確規(guī)定社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不得從地方社�；�金中提管理費(fèi)，由財(cái)政全額撥款維持運(yùn)作。

　　但是，上海社保局并未遵守這一規(guī)定，而是“通過(guò)違規(guī)列支經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)9.7億元等方式，擠占挪用社保資金16.94億”。

　　而多險(xiǎn)種合一的管理制度也造成了一定風(fēng)險(xiǎn)，“自1999年來(lái)，社保局將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金違規(guī)劃轉(zhuǎn)到其他社�；�金43.59億”。

　　此外，上海社保局還大量存在以物抵費(fèi)的情況。此次審計(jì)就發(fā)現(xiàn)了以物抵繳欠費(fèi)37.8億。

　　15年投資路

　　縱觀(guān)上海社保的投資歷史，大規(guī)模的投資起步于1994年，15年之路顯示，無(wú)論在投資領(lǐng)域、投資程序，還是投資收益分配等各個(gè)環(huán)節(jié)，此前由少數(shù)人決斷，缺乏監(jiān)督的運(yùn)營(yíng)模式都是一個(gè)錯(cuò)誤的方向。

　　1994年，浦發(fā)銀行在政府的同意下成立了社�；�金部，專(zhuān)司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)社保基金，此為上海社保資金投資的第一階段。

　　社�；�金這一托管運(yùn)營(yíng)模式，曾寫(xiě)進(jìn)1994年頒行的《上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》�！掇k法》第四十一條稱(chēng)：“養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的增值運(yùn)營(yíng)委托上海浦東發(fā)展銀行進(jìn)行�！�

　　1994年至1998年，社保資金通過(guò)浦發(fā)行社保部共投入105.2億，主要投資領(lǐng)域是房地產(chǎn)和證券。

　　1998年，由于焦點(diǎn)訪(fǎng)談節(jié)目播出了四川的社�；�金被挪用的情況，當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)看后要求全國(guó)清查社保資金情況，隨后國(guó)務(wù)院即發(fā)布第27號(hào)文。

　　27號(hào)文件一方面嚴(yán)格限定地方社保基金的投資范圍只能是存國(guó)有銀行或者購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，另一方面明確了地方社�；�金的管理方式采用收支兩條線(xiàn)，由財(cái)政局設(shè)立財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理。

　　由此，上海社保按照國(guó)家要求，在1999年清理收回了委托浦發(fā)行運(yùn)營(yíng)的資金，清理活動(dòng)持續(xù)至2005年底。

　　據(jù)了解此階段的投資收益尚可，共取得投資收益40.91億元。但是，社保局曾試圖隱瞞投資收益。“通過(guò)編制兩套報(bào)表的方式，試圖隱瞞委托浦發(fā)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增值收益18.53億�！睂徲�(jì)結(jié)果顯示。

　　1998年國(guó)務(wù)院27號(hào)文后，社保局作為運(yùn)營(yíng)主體，開(kāi)始進(jìn)入第二階段——自營(yíng)初始階段。

　　此時(shí)，出于社保資金安全性的考慮，房地產(chǎn)投資和證券投資已經(jīng)被嚴(yán)令禁止，但是，上海社保資金此時(shí)不僅沒(méi)有從房地產(chǎn)中脫身而出，相反繼續(xù)大肆進(jìn)軍房地產(chǎn)領(lǐng)域。

　　在此期間，社�；�金以安聯(lián)公司和東展公司的名義，相繼投資了明天廣場(chǎng)、永銀大廈、東銀大廈、東海廣場(chǎng)和來(lái)福士廣場(chǎng)五大商業(yè)地產(chǎn)。

　　如果說(shuō)第一階段，社�；�金投資房地產(chǎn)和股票尚可解釋為“探索”，此時(shí)，已明顯是以身試法。

　　2002年，社保資金運(yùn)營(yíng)進(jìn)入最危險(xiǎn)的第三階段——擴(kuò)大運(yùn)營(yíng)階段，各種問(wèn)題開(kāi)始集中爆發(fā)。

　　一位社保局干部承認(rèn)，就社保資金的運(yùn)營(yíng)，社保局曾在2000年制定《專(zhuān)項(xiàng)保險(xiǎn)基金委托運(yùn)營(yíng)管理辦法》，后2002年又制定了一個(gè)《專(zhuān)項(xiàng)基金運(yùn)營(yíng)管理辦法》(沒(méi)有正式發(fā)文)，以規(guī)范社保資金運(yùn)營(yíng)的程序。

　　但實(shí)際情況是，多年以來(lái)，社保資金的運(yùn)營(yíng)情況在即使社保局內(nèi)部，也只有極少數(shù)人知道。除了參與處室的少數(shù)人，局里其他人并不了解資金量和資金運(yùn)營(yíng)情況。僅有的一次通報(bào)，是在2005年底的一次會(huì)議上向全局通報(bào)了資金運(yùn)營(yíng)工作的概況，但也沒(méi)有透露具體的投資保值增值情況。

　　而其決策程序、投向哪些領(lǐng)域、以什么方式投資，更是只有少數(shù)幾個(gè)經(jīng)辦人和個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)才掌握的“核心機(jī)密”。

　　據(jù)一位原社保局副局長(zhǎng)口述，這些情況從來(lái)沒(méi)有在局長(zhǎng)辦公會(huì)上討論過(guò)，他在2006年7月之前，甚至都不知道有“沸點(diǎn)”這個(gè)公司。

　　由此可見(jiàn)，借保值增值名義進(jìn)行的上海社保資金管理模式改革，事實(shí)上已淪為少數(shù)人操控的資金游戲。

　　從2002年開(kāi)始，社保局一方面擴(kuò)大了基金運(yùn)營(yíng)的規(guī)模和范圍，除了企業(yè)年金基金外，還拓展到其他險(xiǎn)種，截至2006年7月，運(yùn)營(yíng)基金余額達(dá)到387.31億；另一方面，則采用包括委托貸款、信托貸款、直接貸款、購(gòu)買(mǎi)銀行債等多種形式展開(kāi)運(yùn)營(yíng)，資金風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步放大。

　　據(jù)社保局一位干部介紹，社保資金進(jìn)行委托理財(cái)，從2000年開(kāi)始經(jīng)歷了三種模式，起初是銀證合一的模式，由社保局將資金委托證券公司理財(cái)，銀行作為第三方負(fù)責(zé)擔(dān)保，后來(lái)銀行的角色由擔(dān)保變成了監(jiān)管，在2003年11月前后，銀行從監(jiān)管變?yōu)橥泄堋?

　　一位法律界資深人士分析，通過(guò)這三種模式的變化，資金方(社保資金)的風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)上被逐步放大了。

　　他解釋說(shuō)：“因?yàn)殂y行作為第三方，角色分別是擔(dān)�！�監(jiān)管—托管，其中擔(dān)保的責(zé)任最大，一旦資金損失，銀行要全部承擔(dān)賠付責(zé)任，托管則要看具體托管條款怎么簽，是否列明嚴(yán)格的托管責(zé)任，一般而言，只是資金放在銀行，所有權(quán)不轉(zhuǎn)移，銀行也不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)�！�

　　到了2004年，上海社保資金委托理財(cái)模式進(jìn)一步改革，開(kāi)始引進(jìn)第四方經(jīng)紀(jì)人，由經(jīng)紀(jì)人接受受托的證券公司指令操作進(jìn)行交易。同在這一年，社�；�金開(kāi)始在個(gè)別受托的證券公司開(kāi)展債券交易。

　　從表面看，社保資金購(gòu)買(mǎi)國(guó)債為國(guó)家法律所許可，但這背后同樣存在后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)�！巴ㄟ^(guò)國(guó)債回購(gòu)質(zhì)押，本不許進(jìn)入證券市場(chǎng)的社保資金就‘曲線(xiàn)’入市，在我們經(jīng)手的案件中，社保資金存在這種情況�！鄙虾Ｊ蟹ㄔ合到y(tǒng)人士介紹。

　　1998年開(kāi)始，上海社保還采取了信托貸款的模式，基本原理和委托理財(cái)一樣。前述社保局內(nèi)部人士介紹，信托貸款只委托給了三家，分別是愛(ài)建信托、國(guó)際信托和華寶信托。其區(qū)別在于，在國(guó)際信托和華寶信托，社保資金有獨(dú)立帳戶(hù)，而在愛(ài)建則沒(méi)有。

　　法律界人士指出，沒(méi)有獨(dú)立賬戶(hù)，使得社保資金和愛(ài)建信托本身的資金混為一體，其資金所有者權(quán)益難以保障。而這個(gè)愛(ài)建本身的運(yùn)營(yíng)亂象同樣是前幾年的公共話(huà)題。

　　而委托貸款是最新的一種模式，是從2004年4季度才開(kāi)始的。

　　其基本路徑是社保局把錢(qián)通過(guò)銀行給借款人，借款人提供抵押物對(duì)應(yīng)該債權(quán)，由銀行實(shí)施監(jiān)管。

　　張榮坤的沸點(diǎn)投資就是采用了這種模式，即社保局借款給沸點(diǎn)公司，沸點(diǎn)公司用這筆錢(qián)去購(gòu)買(mǎi)滬寧高速公路后，反手將公路抵押給社保局。

　　知情人士介紹，2004年之后，由于國(guó)家收緊房地產(chǎn)信貸銀根，房地產(chǎn)公司從銀行貸款非常困難，而社保局委托貸款則相對(duì)容易得多。因?yàn)槠涑绦蛳喈?dāng)簡(jiǎn)單——借款人由社保局選定后，通過(guò)銀行辦理貸款手續(xù)。既沒(méi)有對(duì)借款人信用、還貸能力的嚴(yán)格審查，對(duì)項(xiàng)目本身的合規(guī)性要求亦非常寬松。

　　由此，一大批四證不全、自有啟動(dòng)資金不足的項(xiàng)目成功地從社保局獲得資金支持。審計(jì)報(bào)告顯示，有159.07億貸款發(fā)放給了36家不合條件的房地產(chǎn)企業(yè)。

　　除了多種方式進(jìn)行資金運(yùn)營(yíng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)之外，社保局內(nèi)部的架構(gòu)亦是一片混亂，所謂的內(nèi)部分工監(jiān)管形同虛設(shè)。

　　2002年，上海社保局同時(shí)設(shè)立了社保中心和年金中心兩大事業(yè)機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金和企業(yè)年金如同上海社保局的左右兩手。

　　“我們局就是以企業(yè)年金發(fā)展中心的名義進(jìn)行社保資金的運(yùn)作，局里決定如何運(yùn)作后，有關(guān)資金運(yùn)營(yíng)的合同，協(xié)議蓋企業(yè)年金中心的章。考慮到社保局是政府機(jī)關(guān)，以局的名義運(yùn)作不太妥當(dāng)�！币晃簧绫＞謨�(nèi)部人士交代。

　　據(jù)社保局官方網(wǎng)站介紹，社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理處是社保局一個(gè)內(nèi)設(shè)行政業(yè)務(wù)處室，其職責(zé)是制定本市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理、運(yùn)營(yíng)的政策；組織社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)決算方案編制的有關(guān)工作；對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理實(shí)施行政監(jiān)督等。

　　但實(shí)際上，這一本應(yīng)承擔(dān)內(nèi)部行政監(jiān)督職能的處室沒(méi)有履行其應(yīng)有的行政監(jiān)督職能，相反，其所謂的監(jiān)督職能實(shí)質(zhì)體現(xiàn)在對(duì)社保資金投資的項(xiàng)目進(jìn)行審核上。

　　據(jù)該處室內(nèi)部人士透露，基金監(jiān)管處自2000年開(kāi)始負(fù)責(zé)基金運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管。 2004年4季度，社保局開(kāi)始搞委托貸款項(xiàng)目，基金監(jiān)管處負(fù)責(zé)對(duì)資金托管機(jī)構(gòu)處提出的項(xiàng)目的意向書(shū)進(jìn)行審核后報(bào)給局領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)對(duì)抵押物進(jìn)行審核。

　　更具諷刺的是資金托管機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)成立于2003年11月。設(shè)立之初的職責(zé)是對(duì)原已經(jīng)在證券市場(chǎng)上運(yùn)營(yíng)的委托理財(cái)資金做清理回收工作，但在2004年3季度社保局開(kāi)始委托理財(cái)項(xiàng)目后，其職能非但不是清理回收，反而是繼續(xù)放貸。

　　“機(jī)構(gòu)處2004年3季度增加了一項(xiàng)業(yè)務(wù)就是對(duì)委托貸款項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目可行性的分析、論證、辦理委托貸款，委托貸款后的日常監(jiān)督管理�！辟Y金托管機(jī)構(gòu)處一位內(nèi)部人士介紹說(shuō)。

　　亡羊補(bǔ)牢

　　社保案發(fā)后，上海開(kāi)始積極采取補(bǔ)救措施。

　　2006年底，上海市政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《上海市社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)管理辦法》，辦法對(duì)社�；�金財(cái)務(wù)管理制度作了進(jìn)一步的細(xì)化、健全和完善。

　　2007年1月，上海著手組建體制內(nèi)、開(kāi)放型的上海市社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)。

　　據(jù)市勞動(dòng)和社會(huì)保障局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，監(jiān)督委員會(huì)的主要職責(zé)除了研究本市社保監(jiān)督工作的重大事項(xiàng)外，還將依法組織對(duì)社保政策執(zhí)行情況和社�；�金管理運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督，并定期公布社�；�金的管理和監(jiān)督情況。

　　2007年5月19日，上海掛牌成立長(zhǎng)江養(yǎng)老保險(xiǎn)股份有限公司，該公司由11家中央及上海國(guó)有大企業(yè)共同發(fā)起設(shè)立，注冊(cè)資本為5億元人民幣。

　　開(kāi)業(yè)當(dāng)天，時(shí)任上海市委書(shū)記的習(xí)近平，市長(zhǎng)韓正等領(lǐng)導(dǎo)悉數(shù)到場(chǎng)。據(jù)悉，長(zhǎng)江公司已經(jīng)取得企業(yè)年金經(jīng)營(yíng)資格，將整體承接之前的企業(yè)年金。

　　而據(jù)有關(guān)方面透露，社保資金的清理回收工作還在進(jìn)行中，到期貸款已逐步收回，未到期貸款也在有關(guān)方面的嚴(yán)格監(jiān)管中，將逐步收回。

　　審計(jì)報(bào)告透露，截至2007年4月23日，255.41億已收回167.71億。(記者 陳芳)
 

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