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地方部門體制改革:不只是機構(gòu)增減 更是職能整合

時間:2008-02-26 08:38  來源:人民日報

  從2月21日到25日,本版推出“地方部門體制改革系列調(diào)查”,分別介紹了四川成都市、湖北隨州市、浙江富陽市政府部門探索轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能的做法,受到讀者關(guān)注?创胤降倪@些具體而生動的實踐,要點與難點如何把握?本報采訪了南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院“大部門制改革研究”課題組專家——南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授朱光磊、南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士賈義猛。

  加減與乘除

  職能整合是部門有機統(tǒng)一的基礎(chǔ)

  記者:行政管理體制和機構(gòu)改革不斷深化,其中部門整合最為引人注目。有人認(rèn)為,部門整合就是合并和減少機構(gòu),您如何看這個問題?

  朱光磊:調(diào)整現(xiàn)有政府機構(gòu),“加減法”是題中之義:即減少與合并重疊設(shè)置的部門,建立若干規(guī)模相對較大的部門。但成功實行地方部門體制改革,不僅要做“加減法”,還要做“乘除法”:即力求實現(xiàn)機構(gòu)職能的有機整合與統(tǒng)一。

  機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉……針對這些問題,適當(dāng)減少重疊設(shè)置的機構(gòu),相當(dāng)必要。但是,部門統(tǒng)一的基礎(chǔ)應(yīng)該是職能整合。而不是片面追求“大而全”,將不同性質(zhì)的職能機械地合并以組建“大”部門是絕對不可取的。

  我們需要根據(jù)有機統(tǒng)一原則整合相關(guān)職能,進(jìn)而設(shè)置相應(yīng)的統(tǒng)一部門。同時,也要同等重視新成立的部門內(nèi)部的職能、權(quán)責(zé)、機構(gòu)與編制的科學(xué)、合理配置。從而使部門不是簡單地從表象和規(guī)模上表現(xiàn)為“大”,而應(yīng)相應(yīng)建立合理的部門內(nèi)的權(quán)責(zé)配置和組織結(jié)構(gòu)以保證職能有機統(tǒng)一行使。

  職權(quán)與責(zé)任

  有效授權(quán)與嚴(yán)格問責(zé)是“兩翼”

  記者:職能調(diào)整會造成部門權(quán)力的集中,在權(quán)和責(zé)上應(yīng)如何保持平衡?

  賈義猛:部門體制改革需要調(diào)整并統(tǒng)一性質(zhì)相近的政府職能,進(jìn)而重組或新建相應(yīng)的部門來履行這些職能,所以,部門權(quán)限的調(diào)整和擴(kuò)充也不可避免!皺(quán)力越大,責(zé)任也就越大”,在部門的權(quán)限調(diào)整與擴(kuò)充的同時,部門的責(zé)任也要相應(yīng)提高。真正的部門體制改革,不僅要盡可能實現(xiàn)職能、權(quán)限的完整與統(tǒng)一,更要求職權(quán)與責(zé)任的充分對應(yīng)。

  部門的有效授權(quán)體制與嚴(yán)格的問責(zé)制度是現(xiàn)代部門體制的“兩翼”。這樣籌劃部門體制改革,才會避免形成傳統(tǒng)的“部門專權(quán)”和“有權(quán)無責(zé)”的權(quán)責(zé)乖離弊端,也才能避免出現(xiàn)“部上之部”的“超級部門”,從而使部門整合成為革新行政的“體制創(chuàng)新”之舉,而非簡單的機構(gòu)數(shù)量調(diào)整。

  所以,圍繞部門體制改革,應(yīng)該是“體制創(chuàng)新”,而不是傳統(tǒng)意義上的“機構(gòu)改革”。

    橫向與縱向

  突破政府間“上下一般粗”格局

  記者:在部門體制改革中,如何看待“自上而下”與“自下而上”?

  朱光磊:政出多門、機構(gòu)重疊、權(quán)責(zé)脫節(jié)等弊端,在各級政府的橫向組成部門之間,都不同程度地存在,而且往往是越往基層,問題表現(xiàn)得越突出和明顯。因此,深化行政管理體制和機構(gòu)改革作為一項興利除弊的改革舉措,不能只局限于“上”或“下”,各級地方政府,包括事業(yè)單位,也應(yīng)適時探索和推動,并從立足于根本解決政府間關(guān)系的“困點”問題——縱向政府間關(guān)系的調(diào)整與優(yōu)化,將部門體制改革作為推動橫向與縱向政府間關(guān)系重構(gòu)的一個體制創(chuàng)新環(huán)節(jié)。

  在改革中,需要中央統(tǒng)一部署,也應(yīng)鼓勵各級地方政府積極探索和創(chuàng)新,優(yōu)化調(diào)整縱向政府間關(guān)系,突破縱向政府間“職責(zé)同構(gòu)”、“上下一般粗”的格局,為構(gòu)建更為合理的新型縱向政府間關(guān)系創(chuàng)造條件。

   內(nèi)部與外部

  兼顧部門間和部門內(nèi)治理結(jié)構(gòu)同時優(yōu)化

  記者:除了部門之間的調(diào)整之外,應(yīng)如何理順部門內(nèi)的權(quán)責(zé)關(guān)系?

  賈義猛:在部門重組的基礎(chǔ)上,部門內(nèi)部也應(yīng)該建立合理的職責(zé)體系與職位配置,兼顧“部門間”和“部門內(nèi)”治理結(jié)構(gòu)的同時優(yōu)化,也是實施部門體制改革的重要內(nèi)容。優(yōu)化內(nèi)部行政層級,減少領(lǐng)導(dǎo)職位特別是過多的副職數(shù)量,適當(dāng)增補專業(yè)公務(wù)職員數(shù)量,這是部門內(nèi)部改革的關(guān)鍵。在各級各類機構(gòu)的副職設(shè)置上,我們建議積極推動從“分管型副職”的傳統(tǒng)模式向“輔助型副職”模式過渡。

  另外,在外部,還需修改和完善各級政府組織法,真正在法治原則下促進(jìn)政府職責(zé)和組織機構(gòu)的合理配置。通過完善政府組織立法,來確保政府機構(gòu)和職位編制的設(shè)置有法可依,避免隨意增減機構(gòu)與職位數(shù)量;同時,要通過“依法行政”來強化政府部門和公務(wù)人員的問責(zé)機制。

   部分與全局

  部門整合不能片面“單兵推進(jìn)”

  記者:深化行政管理體制和機構(gòu)改革,是全面改革的重要組成部分。如何在這樣的背景下看部門體制改革?

  朱光磊:部門體制改革是深化行政管理體制和機構(gòu)改革的重要內(nèi)容和創(chuàng)新環(huán)節(jié),但顯然不是改革的全部。

  部門體制改革的有效實行,本身涉及行政管理體制的方方面面。所以,成功的部門體制改革,不僅需要部門間協(xié)調(diào)機制的同步完善與優(yōu)化,也需要行政管理體制乃至政治體制的更多方面的配套設(shè)計和協(xié)調(diào)展開。這樣的改革,應(yīng)該是在總攬行政管理體制乃至政治體制改革的整體布局下進(jìn)行的。如果就事論事硬造“大”部門,片面地“單兵推進(jìn)”,就依然有重新陷入以往機構(gòu)改革“精簡—膨脹—精簡”怪圈的可能。

  同時,在以“轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能”四個方面為著力點的行政管理體制改革的總體布局之中,部門體制改革畢竟也主要體現(xiàn)為“優(yōu)化結(jié)構(gòu)”這一方面改革的一個組成部分,顯然不能完全涵蓋和涉及行政管理體制改革的全部。(記者 張 鐵)

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編輯:楊云濤

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