懲處高官腐敗機(jī)制形成 秦城監(jiān)獄服刑成"最后特權(quán)"

　　十六大以來，對省部級官員腐敗案件的懲處已經(jīng)形成了一個相對固定的模式：中紀(jì)委是第一道“關(guān)口”，中紀(jì)委查處后移交最高檢。“兩高”為了防止干擾，實(shí)施了異地偵查和異地審判。觀察人士認(rèn)為，懲處省部級高官腐敗的機(jī)制已經(jīng)形成。

　　□《民主與法制時報》 記者 宋偉

　　12月27日下午2時，安徽省原副省長何閩旭受賄案一審宣判。

　　判決書認(rèn)定，何閩旭在擔(dān)任浙江省勞動廳副廳長、中共浙江省麗水地委組織部長、副書記、書記、安徽省池州地(市)委書記、安徽省副省長期間(長達(dá)12年)，利用職務(wù)上的便利，索取或者非法收受他人財物共計折合人民幣8410211.3元，構(gòu)成受賄罪，依法判處死緩。

　　“何閩旭受賄841萬多元，受賄數(shù)額特別巨大，論罪當(dāng)判處死刑。但由于何閩旭認(rèn)罪態(tài)度好，并積極協(xié)助檢察機(jī)關(guān)退贓，故依法判處死刑，緩期二年執(zhí)行。”主審法官、山東省臨沂市中級法院刑二庭副庭長李洪雨告訴《民主與法制時報》記者，“何閩旭當(dāng)庭表示服從判決，不上訴。根據(jù)刑法規(guī)定，死緩判決經(jīng)山東省高級法院核準(zhǔn)后即發(fā)生法律效力�！�

　　此前12月5日，何閩旭受賄案在臨沂開庭時，容納100多人的法庭沒有一個空位�！霸S多媒體的旁聽要求都得到了批準(zhǔn)，這可能是省部級高官腐敗案件開庭時，旁聽人數(shù)最多的一次�！迸R沂中院一位法官說，“何閩旭受賄案的審理，透明度非常高。”

　　“去年6月22日，何閩旭被中紀(jì)委‘雙規(guī)’，三個月后，中紀(jì)委將案件移送最高檢察院，經(jīng)最高檢指定，案件交給山東省檢察院具體查辦。案件偵查終結(jié)移送起訴后，根據(jù)案件管轄規(guī)定，山東省高級法院指定臨沂市中院管轄。這是一個典型的省部級官員腐敗案件的‘懲處路線圖’�！弊罡邫z一位官員分析說，“目前，涉及省部級官員腐敗案件的懲處，基本上都是走這個路子，雖然沒有形成規(guī)范性文件，但司法實(shí)踐已經(jīng)形成了慣例，甚至已經(jīng)上升到制度層面。”

　　中國模式已經(jīng)形成

　　“中紀(jì)委是依紀(jì)依法辦案，根據(jù)案件的不同特點(diǎn)，形成了成型的辦案規(guī)律�！�12月26日，中紀(jì)委宣教室副局級檢查員閻群力告訴記者，“按照干部管理權(quán)限，省部級官員腐敗案件由中紀(jì)委直接查辦。中紀(jì)委在辦案時，可以抽調(diào)省級紀(jì)委人員聯(lián)合辦案�！�

　　最早提出反腐敗“中國模式”的是全國人大代表童海保。童是安徽省馬鞍山市金家莊區(qū)人大常委會黨組副書記、主持工作的副主任，在檢察院工作了27年，自稱“長期在反腐敗一線摸爬滾打”，“長期和陰暗面、和社會腐敗分子打交道”。“關(guān)于反腐敗的中國模式，我連續(xù)提了3年了。我國目前正處于腐敗的持續(xù)期和高發(fā)期，近年來有100多名省部級高官被查辦，說明國家懲治高官腐敗的力度在不斷加大。”

　　“其實(shí)，自1993年1月1日中紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公以來，就開始了反腐敗的中國模式。他們是兩塊牌子，一套人馬。不久，中央就確定了中國反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)體制：黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與。在這個機(jī)制中，紀(jì)委處于‘組織協(xié)調(diào)’的重要地位�！币晃粚＜医榻B說，“而對省部級官員腐敗案件，100%是中紀(jì)委先查。

　　中紀(jì)委查處后，一般先給腐敗官員黨紀(jì)、政紀(jì)處分，構(gòu)成犯罪的，移交最高檢。顯然，懲處省部級官員腐敗，中紀(jì)委是‘第一關(guān)’，這個黨內(nèi)程序是由我們國家的政治體制決定的。”

　　中央黨校教授王貴秀對“中國模式”比較認(rèn)同：“我們目前反腐敗的機(jī)制是紀(jì)委牽頭，由于紀(jì)委與監(jiān)察部門合署辦公，因此絕大多數(shù)腐敗案件，都是紀(jì)委先查，構(gòu)成犯罪的移送檢察院，不構(gòu)成犯罪的，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。中紀(jì)委的人不多，全國各地查辦大要案，成績很大，功勞不小。這些年，中紀(jì)委為反腐敗出了不少招，譬如巡視制度等。”

　　“中紀(jì)委在社會各界的聲望卓著，查處的省部級官員腐敗案件100%準(zhǔn)確。”一位長期研究腐敗問題的專家在接受記者采訪時說，中國模式的形成有五個方面的因素。一是，只要省部級高官有腐敗行為發(fā)生，包括違反黨紀(jì)、政紀(jì)、法紀(jì)，紀(jì)委都可以立案查處，譬如官員包二奶、賭博等。紀(jì)委的這個職能有點(diǎn)類似香港的廉政公署，對腐敗行為的“零容忍”，而且中央在這方面的制度不僅很多，也很嚴(yán)厲。目前的主要問題是得不到嚴(yán)格執(zhí)行，因此中紀(jì)委在反腐敗工作中的空間還很大，就是老百姓說的“權(quán)力很大”。譬如，國家統(tǒng)計局原局長邱曉華，是第一個因涉嫌重婚罪被追究的省部級高官，中紀(jì)委立案查處“名正言順”；二是，中紀(jì)委有比較嚴(yán)厲的調(diào)查措施和手段，一般公認(rèn)的是“雙規(guī)”。許多腐敗官員最怕的是“雙規(guī)”；三是，腐敗高官在“雙規(guī)”期間的交代和檢舉揭發(fā)已經(jīng)被法院認(rèn)為是自首和立功。這一條也很重要，可以促使腐敗官員在“雙規(guī)”期間主動交代問題和檢舉他人；四是，中紀(jì)委可以調(diào)動武裝力量，主要是武警。全國人大代表童海保也提出，中國模式包含武警在內(nèi)；五是，“雙規(guī)”期間，最高檢可以提前介入。也就是說，在查處高官腐敗整個鏈條中，中紀(jì)委處于核心地位，而中紀(jì)委在反腐敗中的突出表現(xiàn)又促使了中國反腐敗模式的形成和發(fā)展�！耙恍└瘮「吖僮钆轮屑o(jì)委叫去談話，有的是‘一去不復(fù)返’而進(jìn)了監(jiān)獄，有的甚至掉了腦袋。我就見過一些高官，一聽到中紀(jì)委幾個字，表情就不自然，那是心中有鬼。”

　　最高檢創(chuàng)新偵查一體化

　　“早期，對中紀(jì)委移交過來的省部級官員腐敗案件，按照干部管理權(quán)限，最高檢都是自己親自立案偵查�！弊罡邫z一位官員對記者說，“隨著中央加大反腐力度，中紀(jì)委移交給最高檢的案件逐年增多，但限于偵查力量的不足，最高檢開始從全國各地檢察機(jī)關(guān)抽調(diào)人員協(xié)助辦案。后來，最高檢在偵查方面搞創(chuàng)新，就將案件指定省市一級檢察院直接立案偵查。”

　　這位官員解釋說，對省部級官員腐敗犯罪案件，最高檢直接偵查沒有法律上的障礙�！爸灰�犯罪地在中國，最高檢立案偵查都于法有據(jù)。但將案件交給省市一級檢察院立案偵查，刑訴法上沒有依據(jù)。刑訴法只有立案管轄和審判管轄，而沒有偵查管轄。管轄一般原則是犯罪地管轄，因此將案件交給與犯罪地、嫌疑人居所地?zé)o任何關(guān)系的地方進(jìn)行立案偵查，首先面臨法律上的障礙。”

　　最高檢解決這一問題的策略是檢察理論創(chuàng)新——構(gòu)建偵查一體化機(jī)制�！拔覈鴳椃ㄒ�(guī)定，檢察機(jī)關(guān)上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，利用這一點(diǎn)做文章，最高檢在檢察理論上搞創(chuàng)新，建立了職務(wù)犯罪偵查一體化辦案機(jī)制。這樣，最高檢將省部級官員腐敗案件指定給任何一級檢察院立案辦理，都有了法理上的依據(jù)�！弊罡邫z一位檢察官說，“偵查一體化的背后是檢察一體化，‘一體化’理論使檢察機(jī)關(guān)在反貪理念、模式、機(jī)制方面發(fā)生了顛覆性的變化�！�

　　既然是“一體化”，最高檢指定北京市檢察院管轄“東北三省”的省部級腐敗案件、山東省檢察院管轄安徽省發(fā)生的省部級腐敗案件、湖北省檢察院管轄河南省發(fā)生的省部級腐敗案件就順理成章了。“而且，省市一級檢察院對查辦省部級官員腐敗案件有很大的積極性，只要最高檢安排，都會認(rèn)真完成�！币晃皇〖墮z察院檢察官告訴記者說，“查辦最高檢指定的省部級官員腐敗案件，可以鍛煉隊伍，連省部級官員都查辦了，還有什么案件不能辦的？”

　　目前，偵查一體化機(jī)制不僅適用于查辦省部級官員犯罪案件，而且已經(jīng)成為檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪的主體模式，“十六大以來，最高檢立案查處的32起省部級官員腐敗案件，大都是采用偵查一體化模式，最高檢逐漸由具體辦案發(fā)展到指揮和協(xié)調(diào)辦案上來。”

　　“案件雖然交給具體的省市檢察院辦理，但各省市并不是‘獨(dú)立辦案’，而是在最高檢的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下辦案，偵查、起訴的每一環(huán)節(jié)，各省市都要向最高檢匯報，并按照最高檢指示辦理�！�

　　“當(dāng)然，最高檢指定也有一定規(guī)律可尋。譬如，山東省檢察院連續(xù)辦理了安徽省兩位副省長(王懷忠、何閩旭)、一位省委副書記(王昭耀)腐敗案件，判決結(jié)果是一個死刑，兩個死緩。”最高檢一位官員分析說，山東與安徽地緣相近，生活習(xí)慣相似，便于偵查人員調(diào)查取證。另外，山東檢察院在查辦高官腐敗方面積累了相當(dāng)多的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗，有一支能打硬仗的反貪隊伍，自1995年查辦原泰安市委書記胡建學(xué)受賄案以來，無論是辦案數(shù)量和質(zhì)量，山東省都是全國第一，是最高檢的“放心單位”。

　　高官腐敗催生異地審判制度

　　清華大學(xué)廉政與治理研究中心主任任建明用“五大”來概括省部級官員腐敗案件的特點(diǎn)：一是危害大，二是影響大，三是造成的損失大，四是干擾大，五是查處難度大�！皩κ〔考壒賳T腐敗案件，媒體關(guān)注度高，中央領(lǐng)導(dǎo)重視，查辦機(jī)關(guān)在具體查辦過程中積累了一些做法和經(jīng)驗，這些經(jīng)驗和做法發(fā)展成慣例后，就具有了制度性功能。譬如異地審判。”

　　“對高官腐敗案件進(jìn)行異地審判，也是沒有辦法的辦法。”社科院研究員、中紀(jì)委特約研究員邵道生說，“地方原來比較聽中央的話，做到令行禁止。但現(xiàn)在地方的權(quán)力變大了，自主權(quán)變大了，中央的指令有時難以落實(shí)，地方保護(hù)主義盛行。異地審判盡管花錢多，也是迫不得已�！�

　　任建明介紹說，高官腐敗案件異地審判是從遼寧“慕馬案”以后開始的。此前的許多高官腐敗案件，大都是在犯罪地審判(或犯罪人居住地)。譬如，原江西省省長倪獻(xiàn)策徇私舞弊案(1987年)，在南昌市中級法院審理；原海南省人大常委會副主任辛業(yè)江受賄案(1998年)，在�？谥性簩徖�；原北京市人大常委會副主任鐵英受賄案(1997年)，在北京一中院審理；原貴州省政協(xié)副主席常征受賄案(1998年)，在貴陽中院審理。

　　“中紀(jì)委在查辦‘慕馬案’時，發(fā)現(xiàn)關(guān)系網(wǎng)干擾辦案，就開始實(shí)行異地辦案、異地審判�！比谓�明對記者說，“由于地方權(quán)力錯綜復(fù)雜，而司法機(jī)關(guān)受制于地方黨、政和人大：黨管干部，政府管預(yù)算，人大管選舉、任命和監(jiān)督。所以，異地審判主要是排除權(quán)力干擾，排除社會人際關(guān)系網(wǎng)干擾，是反腐敗斗爭形勢發(fā)展的要求�！�

　　2001年10月，“慕馬案”共有122名涉案人員被“雙規(guī)”，62人移送司法機(jī)關(guān)。根據(jù)最高法院指定，江蘇省南京市、宿遷市和遼寧省撫順市、大連市、錦州市、營口市、丹東市等7個中級法院同時進(jìn)行了審理。時任遼寧省委副書記、紀(jì)委書記的王唯眾在回答記者“案件為什么要在江蘇審判”時說，中紀(jì)委協(xié)調(diào)司法機(jī)關(guān)決定，對馬向東、章亞非實(shí)行異地管轄。中紀(jì)委的這一決定，完全是辦案的需要。

　　自此以后，90%以上的高官腐敗案件開始實(shí)行異地審判。譬如，原貴州省委書記劉方仁受賄案，由北京二中院審理；原湖北省長張國光受賄案，由天津二中院審理；原黑龍江省政協(xié)主席韓桂芝受賄案、原山西省委副書記侯伍杰受賄案、原四川省副省長李達(dá)昌濫用職權(quán)案，都由北京一中院審理。

　　“省部級腐敗官員在一個地方盤踞多年，影響非常大，許多官員，包括法院院長都有可能是腐敗高官提拔起來的，異地審判后，法院和審判人員與被告人沒有任何利害關(guān)系，就會秉公辦理，形成的判決也有權(quán)威性�！敝袊�人民大學(xué)法學(xué)院教授陳衛(wèi)東對記者說，“同時，這也是對法官的一種保護(hù)，使他們免受來自腐敗高官的威脅。”

　　“高官異地審判不是權(quán)宜之計。”著名刑辯律師田文昌認(rèn)為，“現(xiàn)在，高官腐敗異地審判越來越多，這既是反腐敗斗爭深入發(fā)展的結(jié)果和標(biāo)志，也是反腐敗斗爭形勢發(fā)展的需要。譬如，湖南省高級法院院長吳振漢腐敗案，在湖南怎么審？”

　　任建明認(rèn)為，高官腐敗案件異地審判雖然沒有制度化，但已經(jīng)形成了慣例，并正在向制度化方向靠攏和發(fā)展。

　　省部級腐敗官員“最后的特權(quán)”

　　懲處腐敗，主要靠刑罰的威懾力。目前，對省部級腐敗官員的刑罰執(zhí)行方式也已經(jīng)慣例化。如果是判處死刑，執(zhí)行方式是注射。譬如，原國家藥監(jiān)局局長鄭筱萸，原濟(jì)南市人大常委會主任段義和，今年分別在北京和濟(jì)南被執(zhí)行注射死刑。有評論認(rèn)為，對高官注射死刑，而對一般判處死刑的人執(zhí)行槍決，是執(zhí)行方式的“不公平”。對此，中國社科院法學(xué)所研究員劉仁文認(rèn)為，造成死刑執(zhí)行方式“不公平”的原因主要是經(jīng)濟(jì)問題，譬如一臺執(zhí)行車造價就得70萬元，一個固定的注射死刑的刑場需100萬元，因此“目前區(qū)縣一級絕大多數(shù)還沒有固定的注射執(zhí)行死刑的刑場或流動執(zhí)行車”，如果“國家能拿出�？罱ㄗ⑸鋱�(zhí)行刑場”，注射死刑就可以全部替代槍決。

　　而對判處死緩、無期徒刑、有期徒刑的省部級腐敗官員，執(zhí)行刑罰的方式也很特殊，與一般的犯罪人執(zhí)行刑罰不同。一般情況是就近執(zhí)行，即在哪里判決的，就在哪里執(zhí)行。而對省部級官員，不論在哪里判決的，都有集中到秦城監(jiān)獄去執(zhí)行刑罰。

　　秦城監(jiān)獄位于北京市昌平區(qū)小湯山附近，是中國最著名的監(jiān)獄。這座監(jiān)獄卻隸屬于公安部，而不是司法部。按照公、檢、法、司的分權(quán)規(guī)定，監(jiān)獄應(yīng)該隸屬司法部，因此，秦城監(jiān)獄是惟一一座不隸屬司法部的監(jiān)獄。

　　將所有省部級腐敗官員“集中到秦城監(jiān)獄執(zhí)行刑罰”，雖沒有明文規(guī)定，但已經(jīng)形成慣例，具有制度性效力，甚至準(zhǔn)法律上的效力，而且執(zhí)行很到位。“不是誰都可以到秦城監(jiān)獄去服刑的。”這也許是省部級腐敗官員的最后一個“特權(quán)”。

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