特稿：住房“雙軌”艱難鋪設(shè) 物權(quán)與保障需聯(lián)盟

　　“一種制度的良善與否可以從民心中考究出，實(shí)踐是檢驗(yàn)制度得失的試金石�！�

經(jīng)濟(jì)適用房對(duì)中低收入人群住房的保障意義更加凸顯 （資料圖片）

　　全國城市住房工作會(huì)議結(jié)束后的第二天，8月27日，天安門廣場南側(cè)前門地區(qū)的194戶被拆遷居民，在政府部門的安排下，在北京西北郊的回龍觀選到了經(jīng)濟(jì)適用住房。

　　雖然那里與前門相距約20公里，但每平方米2600元的價(jià)格還是讓他們感到滿意，畢竟經(jīng)濟(jì)適用住房已是稀有之物，那附近的商品房已漲到了每平方米7000元。

　　49歲的王俊花則沒有這樣的運(yùn)氣，這位已辦理病退的公交車女司機(jī)今年4月遭遇了強(qiáng)制拆遷，一個(gè)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目使她失去了在北京東八里莊的家。

　　拆遷辦說給我們找經(jīng)濟(jì)適用住房，但他們一會(huì)兒說有，一會(huì)兒又說沒有。經(jīng)濟(jì)適用住房現(xiàn)在到哪兒去找啊，他們有那么大的能耐嗎？”王俊花對(duì)《瞭望》新聞周刊記者說，“最后，他們讓我們拿十來萬塊錢走人，靠這點(diǎn)錢我們到哪里安家？”

　　不得不借住在弟弟家中的王俊花近日從報(bào)紙上得知，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》將于10月1日物權(quán)法施行后停止執(zhí)行，8月24日遞交全國人大常委會(huì)審議的城市房地產(chǎn)管理法修正草案，在原來的總則中增加了一條：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定�！�

　　8月24日至25日，全國城市住房工作會(huì)議在北京召開。會(huì)議確定了擴(kuò)大廉租住房制度保障范圍的時(shí)間表：今年年底前，在所有設(shè)區(qū)城市，凡符合住房困難條件規(guī)定、申請(qǐng)租賃補(bǔ)貼的低保家庭，基本做到應(yīng)保盡保；明年年底前，覆蓋到所有縣城。2008年年底前，東部地區(qū)和其他有條件的地區(qū)，要率先把保障對(duì)象擴(kuò)大到低收入住房困難家庭；2010年年底前，全國城市低收入住房困難家庭都要納入保障范圍。

　　在過去一年多時(shí)間里，隨著房價(jià)的高漲，加強(qiáng)住房保障制度建設(shè)的呼聲越來越高。眼下，一個(gè)眾望所歸的“市場歸市場，保障歸保障”的住房雙軌制已呼之欲出。

　　住房保障緊鑼密鼓

　　在全國城市住房工作會(huì)議召開之前，國務(wù)院總理溫家寶8月1日主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論并原則通過了《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（下稱《意見》）。

　　隨后消息傳出，原國家發(fā)改委副主任姜偉新調(diào)任建設(shè)部副部長、黨組書記，建設(shè)部住房保障和公積金管理司在緊張籌建之中。

　　“這個(gè)司的編制已得到中編辦的批準(zhǔn)�！币晃粵Q策層人士告訴《瞭望》新聞周刊。

　　《意見》要求加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系；省級(jí)負(fù)總責(zé)，市縣抓落實(shí)；逐步擴(kuò)大廉租住房制度的保障范圍；今年年底之前，城市人民政府要建立低收入住房困難家庭住房檔案，制訂解決城市低收入家庭住房困難的工作目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃，納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和住房建設(shè)規(guī)劃，并向社會(huì)公布。

　　國務(wù)院副總理曾培炎在全國城市住房工作會(huì)議上，將廉租住房制度建設(shè)提高到貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度。他要求切實(shí)將解決城市低收入家庭住房困難作為政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要職責(zé)，繼續(xù)調(diào)整住房結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定住房價(jià)格，促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。

　　近兩年，房地產(chǎn)調(diào)控戰(zhàn)云密布，各項(xiàng)措施涉及戶型、土地、稅收、信貸、交易等各個(gè)環(huán)節(jié)，幾乎涵蓋了房地產(chǎn)及其關(guān)聯(lián)的所有領(lǐng)域，但房價(jià)依然如脫韁之馬。

　　今年6月，“國六條”出臺(tái)一周年之際，國家發(fā)改委的信息顯示，5月份全國70個(gè)大中城市房屋銷售價(jià)格指數(shù)為106.4，創(chuàng)出自2005年12月以來18個(gè)月的新高。

　　越調(diào)越高的房價(jià)使“國六條”及其細(xì)則“九部門十五條”備受質(zhì)疑，后者提出了兩個(gè)70%與一個(gè)90平方米的調(diào)控指標(biāo)：“凡新審批、新開工的商品住房建設(shè)，套型建筑面積90平方米以下住房（含經(jīng)濟(jì)適用住房）面積所占比重，必須達(dá)到開發(fā)建設(shè)總面積的70%以上”，“要優(yōu)先保證中低價(jià)位、中小套型普通商品住房（含經(jīng)濟(jì)適用住房）和廉租住房的土地供應(yīng)，其年度供應(yīng)量不得低于居住用地供應(yīng)總量的70%”。

　　《瞭望》新聞周刊去年7月刊發(fā)專題報(bào)道，對(duì)上述調(diào)控措施予以省思。城市規(guī)劃學(xué)者趙燕菁預(yù)言：“按照目前的政策，不僅房價(jià)降不下來，在經(jīng)過一段時(shí)間的觀望后，很可能出現(xiàn)像今年年初一樣的報(bào)復(fù)性反彈。道理很簡單：90平方米以上的住宅由于成為稀缺品，價(jià)格會(huì)繼續(xù)上漲；而90平方米以下的住宅，由于總價(jià)減少，炒房的門檻降低，價(jià)格（特別是單價(jià)）也很難降得下來。果真如此的話，房地產(chǎn)新政的政策效果就可能與宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)發(fā)生偏差�！�

　　“解決問題的辦法只能是，短期內(nèi)通過宏觀調(diào)控抑制投資投機(jī)性需求，長效機(jī)制只能依靠政府建立與市場平行的住房社會(huì)保障體系。”國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所張海魚和方敏撰文指出。

　　兩個(gè)70%與一個(gè)90平方米的調(diào)控指標(biāo)在落實(shí)中遇到了很大阻力，更細(xì)一步的操作方案至今未能出臺(tái)�！罢�府按照自己對(duì)市場需求的判斷，直接插手了戶型設(shè)計(jì)，那是否也應(yīng)直接插手市場銷售？”浙江杭州的一位開發(fā)商向《瞭望》新聞周刊抱怨，“萬一政府指定的戶型銷售不出去，誰負(fù)責(zé)？這種規(guī)定存在責(zé)、權(quán)、利不對(duì)等的問題。”

　　 “哭墳哭錯(cuò)了墳頭兒”

　　《意見》出臺(tái)后，北京市華遠(yuǎn)集團(tuán)總裁任志強(qiáng)以勝利者的口氣在自己的博客里寫道：“終于‘人民公敵’的主張變成了政府文件中的措施，通過一系列的爭論過程，政府開始下定決心為低收入家庭解決住房問題買單了�！�

　　“人民公敵”是任志強(qiáng)對(duì)包括自己在內(nèi)的開發(fā)商的戲稱，去年他因宣稱“我是一個(gè)商人，我不應(yīng)該考慮窮人”而引爆了輿論，他認(rèn)為窮人是“哭墳哭錯(cuò)了墳頭兒”，“如果窮人都要買房，那政府恰好可以推卸責(zé)任，不提供住房保障。最后受損失的不是我們，是窮人。窮人哭著喊著非要說降低（商品）房價(jià)，再低他也買不起！他必須要靠政府的補(bǔ)貼才能買，這是很簡單的道理”。

　　1998年“停止住房實(shí)物分配”的房改為今日的爭論埋下了伏筆。當(dāng)時(shí)正值亞洲金融危機(jī)，亟須啟動(dòng)國內(nèi)需求，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（下稱《通知》）出臺(tái)，要求促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

　　《通知》欲通過住房分配貨幣化的方式，建立以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，最低收入家庭租賃由政府或單位提供廉租住房，中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價(jià)商品住房。

　　經(jīng)濟(jì)適用住房可售可租的建議在這之前遭到了否定�！锻ㄖ�》指出，“停止住房實(shí)物分配后，新建經(jīng)濟(jì)適用住房原則上只售不租”。這明顯帶有拉動(dòng)內(nèi)需的導(dǎo)向。

　　直到今天，以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系仍是水中之月。1994年分稅制改革之后，地方財(cái)政約束變硬，出現(xiàn)財(cái)權(quán)向上集中、事權(quán)向下集中的現(xiàn)象，這使地方政府急于開辟財(cái)政收入來源。1998年的房改將存量住房大規(guī)模向市場釋放，房地產(chǎn)交易空前活躍，這使地方政府競相賣地“經(jīng)營城市”成為可能。

　　“發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財(cái)政成為名副其實(shí)的‘土地財(cái)政’�！眹鴦�(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英2005年在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“在紹興、金華和義烏，去除難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)的土地收費(fèi)，土地直接稅收及由城市擴(kuò)張帶來的間接稅收就占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占預(yù)算外收入的60%左右。幾項(xiàng)加總，從土地上產(chǎn)生的收入就占到地方財(cái)政收入的一半以上�！�

　　在這場土地盛宴中，商品住房因能給地方政府帶來可觀的收益，而得到市長們的追捧。經(jīng)濟(jì)適用住房則遭到冷落，廉租住房更是捉襟見肘，甚至有145個(gè)城市到去年年底尚未建立廉租住房制度。

　　在這樣的情況下，不同層次的住房需求紛紛擠上了商品住房這根獨(dú)木橋，“打壓房價(jià)”、“讓老百姓買得起房”的呼聲響徹大江南北。

　　拉動(dòng)內(nèi)需的拆遷

　　在畸型發(fā)展的住房供應(yīng)體系中，中國城鎮(zhèn)住宅私有率迅速超過80%，大大超出歐美發(fā)達(dá)國家的水平。

　　這一方面暗示了中國保障性住房匱乏的現(xiàn)實(shí)，一方面表明住房產(chǎn)權(quán)已成為中國重要的家庭財(cái)產(chǎn)形式，住房權(quán)利的穩(wěn)定已關(guān)系社會(huì)的安全。

　　與之相關(guān)的法律體系還有不少疑點(diǎn)�！锻恋毓芾矸ā返谖迨�八條規(guī)定，“為公共利益需要使用土地的”，或“為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的”，即可收回國有土地使用權(quán)。

　　將以上兩種情況并列，表明“為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的”不是“為公共利益需要使用土地的”。這樣，強(qiáng)制性收回國有土地使用權(quán)的行為，甚至可以在非公共利益的房地產(chǎn)開發(fā)中發(fā)生。

　　2001年頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）則使拆遷人獲得了強(qiáng)勢地位，大量的被動(dòng)性住房需求迅速被拆遷制造出來。

　　《條例》規(guī)定，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決。事實(shí)上，房管部門很難扮演公正裁判的角色，它們已是運(yùn)動(dòng)員，賣地已是地方政府除了稅收之外的“第二財(cái)政”。

　　《條例》規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可向人民法院起訴；拆遷人依照條例規(guī)定已對(duì)被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。

　　“在這樣的情況下，被拆遷人的權(quán)益無從談起�！北本┦新蓭焻f(xié)會(huì)律師秦兵說，“拆遷是涉及當(dāng)事雙方變更房屋產(chǎn)權(quán)的行為，應(yīng)該由雙方先變更，再到房管部門登記�？赡壳暗那闆r經(jīng)常是，拆遷人只須與房管部門通通氣，就可以把人家的房產(chǎn)變更了。”

　　國內(nèi)許多城市在經(jīng)歷1998年的房改之后，仍有不少租金低廉的房管局直管公房和單位自管公房由老住戶繼續(xù)租用，這些公房多為人口擁擠的舊宅院或不成套住宅。按照《條例》的有關(guān)規(guī)定，拆遷時(shí)承租人與公房所有人如果對(duì)解除租賃關(guān)系達(dá)不成協(xié)議，拆遷人應(yīng)與公房所有人實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋由原房屋承租人繼續(xù)承租。

　　王俊花租住的是一處不到20平方米的直管公房，只要不與房管局解除租賃關(guān)系，她本可以按照《條例》規(guī)定，在拆遷后繼續(xù)承租產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，可在那一刻，房管局以金蟬脫殼的方式將她推入到市場。

　　根據(jù)《條例》制定的《北京市城市房屋拆遷管理辦法》（下稱《辦法》）作出了比《條例》更多的規(guī)定，包括拆遷直管公房時(shí)，直管公房應(yīng)當(dāng)按照房改政策出售給房屋承租人，房屋承租人購買現(xiàn)住公房后作為被拆遷人，由拆遷人給予補(bǔ)償；拆遷自管公房時(shí)，也可按照上述規(guī)定處理。

　　這樣，只要一拆遷，這部分帶有保障性質(zhì)的公房便不復(fù)存在，它們被以房改的方式售給了房屋承租人，房客就變成了房主，同時(shí)也變成了被拆遷人，接下來的情況便是，拿著拆遷補(bǔ)償款加入購房大軍。

　　 “強(qiáng)暴”舊城的邏輯

　　“他們拿來一份合同讓我簽字，說拆之前要統(tǒng)一進(jìn)行房改，要我交5000多塊錢把這個(gè)房子買下來，還說這筆錢可以從拆遷款里扣。”王俊花向《瞭望》新聞周刊敘述了她參加房改的過程，“沒辦法，那份合同你不簽也得簽，大家都簽。”

　　拆遷補(bǔ)償款按房屋面積支付，面積越小，得到的補(bǔ)償款越少。北京市政協(xié)2003年的調(diào)查顯示，外遷居民平均每戶拆遷補(bǔ)償款在10萬至15萬元之間。

　　看著瘋漲的房價(jià)，王俊花感到了恐懼�！拔屹I不起房啊！”她說，“可拆遷辦的人沖我吼，誰叫你沒錢呢？！”

　　生活在危舊房改造區(qū)的多為城市低收入者，被拆遷后他們多面對(duì)巨大購房壓力，即使搭進(jìn)全部拆遷補(bǔ)償所得，也不得不背上沉重債務(wù)。

 　   但在一些人看來，拆遷拉動(dòng)了房地產(chǎn)發(fā)展，房地產(chǎn)拉動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是一舉多得的好事。

　　2002年6月《北京日?qǐng)?bào)》披露的信息顯示，被拆遷居民對(duì)商品住房的需求量已約占北京市場全年住宅銷售總面積的三分之一，“已經(jīng)成為市場中重要而且比較穩(wěn)定的有效需求量�！�

　　2004年10月《中國經(jīng)營報(bào)》載文評(píng)述北京房地產(chǎn)市場：“‘城中村’改造帶來的是巨大的商機(jī)，一方面許多土地被清理成‘熟地’，給了眾多開發(fā)商生意機(jī)會(huì)；另一方面，大量居民重新購房，又為房地產(chǎn)市場提供了充足穩(wěn)定的需求�！�

　　“如果不對(duì)舊城進(jìn)行‘強(qiáng)暴’就不可能改善人民的生活�！�2000年12月，“只為富人蓋房”的任志強(qiáng)卻關(guān)心起窮人的房子來，他寫了一篇文章，為舊城改造叫好，“目前北京無數(shù)保護(hù)區(qū)內(nèi)仍處于住房貧困（原文如此——引者注）、危險(xiǎn)狀況之下的居民，對(duì)政府的要求仍是首先改善他們的住房條件�；钪�的人不是為死去的文化生活，而是為創(chuàng)造未來的文化生活。歷史的文化只有當(dāng)其能為未來創(chuàng)造價(jià)值時(shí)其本身才有保護(hù)的價(jià)值�！�

　　“北京舊城里現(xiàn)在85%以上都是房管所的房子，私房戶很少了。房管所實(shí)際上就是房東，說白了，房東讓你走你就得走�，F(xiàn)在給你貼著錢，讓你從一個(gè)無產(chǎn)者變成有產(chǎn)者，還不滿足？拿那些錢能買到新房的一半就已經(jīng)夠不錯(cuò)的了�！薄氨本┡f城風(fēng)貌保護(hù)與危房改造專家顧問小組”成員王世仁日前向媒體發(fā)表評(píng)論。

　　北京理工大學(xué)教授楊東平則道出了內(nèi)在的邏輯，他在去年1月新修訂出版的《城市季風(fēng)》一書中，描述了他所定義的“‘拆遷經(jīng)濟(jì)學(xué)’原理”：“大規(guī)模拆遷→制造購房需求→推動(dòng)房地產(chǎn)開發(fā)→再拆更多的房，如此循環(huán)。拆得越多，需求越旺，房地產(chǎn)就越發(fā)達(dá)。這就是為什么用推土機(jī)開路，迫不及待地把大片歷史文化街區(qū)和古老建筑夷為平地的經(jīng)濟(jì)原因�！�

　　這樣的情況已受到中央決策層的關(guān)注，“國六條”即有這樣的表述：“合理控制城市房屋拆遷規(guī)模和進(jìn)度，減緩被動(dòng)性住房需求過快增長�！�

　　 物權(quán)與保障的聯(lián)盟

　　房屋拆遷關(guān)系社會(huì)財(cái)富的再次分配。在目前的拆遷程序中，拆遷人位處分配鏈條的上游。拆遷人與被拆遷人不平等的博弈，拉大了財(cái)富差距，不但使拆遷問題越發(fā)敏感，還為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展累積了隱患。

　　“一種制度的良善與否可以從民心中考究出，實(shí)踐是檢驗(yàn)制度得失的試金石。”中共中央黨校政法部教授、人權(quán)理論研究博士生導(dǎo)師林喆對(duì)本刊記者說，“凡是為民眾不認(rèn)可或損害了大多數(shù)人利益的制度，一定存在著重大的缺陷，凡是與人民利益相沖突的制度，補(bǔ)救的最好辦法就是廢除之�！�

　　2005年林喆投書《瞭望》新聞周刊，對(duì)不斷發(fā)生的惡性拆遷事件發(fā)表評(píng)論：“很有必要廢除現(xiàn)行的、賦予政府更多自由裁量權(quán)的法規(guī)——《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，而制定一部保護(hù)公民住宅權(quán)的法律，以給予城市房屋拆遷行為以更為嚴(yán)格的限制，以及給予拆遷戶更為優(yōu)惠的補(bǔ)償�！�

　　她認(rèn)為，2004年憲法修正案作出“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”、“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”的規(guī)定，為公民保護(hù)自己合法的私有財(cái)產(chǎn)，防止國家（主要是地方政府）權(quán)力的侵害提供了有力的憲法武器，它對(duì)于提高地方政府對(duì)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)的尊重和保護(hù)具有重要的意義。

　　“憲法關(guān)于‘國家尊重和保障人權(quán)’決不能成為一句空話，必須通過具體的法律制度來體現(xiàn)，對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的尊重，實(shí)際上是對(duì)公民人格的尊重，而房產(chǎn)是公民最重要的財(cái)產(chǎn)�！绷謫聪虮究�記者強(qiáng)調(diào)。

　　物權(quán)法出臺(tái)后，從“拆遷+市場”轉(zhuǎn)向“物權(quán)+保障”已是大勢所趨。

　　“現(xiàn)在從市里到區(qū)里，大家都明白了，解決危房和舊城保護(hù)問題，不能再簡單地用房地產(chǎn)開發(fā)方式去做了，正確的策略是用住房保障對(duì)接�！北本┦姓�府的一位官員對(duì)《瞭望》新聞周刊說。

　　去年北京市編制了“北京住房建設(shè)規(guī)劃”（2006年～2010年），將住房保障體系的建設(shè)作為重點(diǎn)，提出建立由廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、政策性租賃住房三個(gè)層次構(gòu)成的住房保障體系，擴(kuò)大廉租住房保障政策范圍，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)模式，由銷售為主過渡到租售并舉，通過收購存量住房和租賃型經(jīng)濟(jì)適用住房，作為政策性租賃住房的主要來源。

　　“這些都是好政策。”王俊花看到了全國城市住房工作會(huì)議的報(bào)道，她對(duì)本刊記者說，“我還得供女兒上大學(xué)呢！我的要求不高，就是還能像以前那樣，有個(gè)小房子讓我繼續(xù)去租，能夠安身就行�！保ㄎ�/《瞭望》新聞周刊記者王軍）

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