元旦前后，全國近30個(gè)省市的隨遷子女就讀地高考方案相繼出臺(tái)，絕大多數(shù)省市都積極貫徹落實(shí)國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《意見》。但北京市教委等四部門出臺(tái)的《隨遷子女在京參加升學(xué)考試工作方案》，沒有涉及非京籍學(xué)生最為關(guān)注的高中教育和高考權(quán)利的問題，僅出臺(tái)了“中高職考試過渡方案”。至于正式方案，市教委則表示，“爭取在2013年出臺(tái)與之相掛鉤的隨遷子女升學(xué)考試辦法�！�
對此，1月13日，由北京大學(xué)法學(xué)院舉辦的“隨遷子女就讀地高考解讀與建議研討會(huì)”在北京舉行，與會(huì)專家學(xué)者從憲法和法律的角度解讀北京市的過渡政策，以及建言如何更好地解決隨遷子女就讀地高考這個(gè)教育權(quán)利公平的問題。
國民待遇是原則不是利益
牟效波(北京行政學(xué)院法學(xué)教研部教師、法學(xué)博士)：北京市出臺(tái)了這個(gè)方案，可以說基本上沒什么進(jìn)展，接下來我覺得還要爭取，通過各種途徑，比如行政復(fù)議等呼吁。另外一個(gè)就是講理，最后達(dá)成共識(shí)。雖然表面上存在利益沖突，北京市有北京戶籍的和沒有北京戶籍的，存在著名額之間的沖突。我們講理的目的是為了達(dá)成共識(shí)，最終是消除這種對抗。都是中華人民共和國的公民，為什么不能平等分享這部分資源？首先這并不僅僅是一個(gè)利益平衡的問題，其實(shí)是一個(gè)原則問題，就是作為中國的公民，在這片土地上，我有選擇居住在任何一個(gè)地方的權(quán)利，我選擇居住在另外一個(gè)地方以后，我有權(quán)利得到當(dāng)?shù)卣兔癖姷钠降葘Υ�。這是一個(gè)統(tǒng)一的國家，基本的國民待遇，這是一個(gè)原則，這不是利益。
我們強(qiáng)調(diào)原則問題的時(shí)候，可以發(fā)現(xiàn)阿慶跟張千帆教授的辯論(注：北京市民阿慶和北大法學(xué)院張千帆教授進(jìn)行過一場現(xiàn)場約辯)，阿慶提到兩個(gè)說法，我覺得是很多人可能不小心就會(huì)支持的，第一個(gè)是她最后的總結(jié)，說鄉(xiāng)情和鄉(xiāng)愁，北京是她的故鄉(xiāng)，這么多人來了以后，原來的房子拆了，原來居住的地方也被規(guī)劃了，故鄉(xiāng)就被破壞掉了，他們的資源就沒了。這個(gè)理由的成立不成立？請注意，這個(gè)理由的一個(gè)潛臺(tái)詞是，新移民來是侵略他們的，但這是一個(gè)國家，從一個(gè)地方到另外一個(gè)地方，作為新移民不是侵略搶奪，我們在國內(nèi)自由遷徙有權(quán)利分享資源，更何況在這個(gè)城市也做了和當(dāng)?shù)厝艘粯拥呢暙I(xiàn)。她強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)情、鄉(xiāng)愁，這本身在國家里面是狹隘的地方保護(hù)主義想法。
另外一個(gè)理由看上去也很成立，不去思考的話也會(huì)支持，就是北京資源很有限，城市的承載能力有限，沒辦法承載這么多的人口，城市會(huì)爆炸。其實(shí)很多人也提出這個(gè)問題，住房、交通也很難承載。這個(gè)理由聽上去好像很對，但是還是要回到原則問題上，就是基本的國民待遇，誰也沒權(quán)阻止別人來分享這些資源。資源有限，但這不能讓我們放棄基本的國民待遇這個(gè)原則，而且這可以通過其他辦法來解決，而非剝奪他人的基本權(quán)利。
劉婧娟(北京聯(lián)合大學(xué)教師、法學(xué)博士)：經(jīng)過這一年的活動(dòng)，參照今年北京市的對策，好像問題發(fā)展到現(xiàn)在，如果光說隨遷子女就讀地高考，在北京已經(jīng)不能真正讓問題得到解決了�，F(xiàn)在不能只提就讀地高考了，真的必須要提錄取平等問題，因?yàn)檫@個(gè)錄取平等問題要是不解決的話，我覺得北京市政府可能也很為難，好政策是很難出臺(tái)的。這是源于我們國家一直是單中心、金字塔形的思維，總是把最好的資源集中在一個(gè)地方，北京有全國最好的教育，最優(yōu)惠的高考政策，還有最好的醫(yī)療條件，各種優(yōu)惠都在北京，所以大家都來北京爭取這個(gè)資源，結(jié)果北京開始各種限制。對北京人來說他也覺得很悲哀，好像自己的家鄉(xiāng)被侵占了，但是他們不想想為什么會(huì)產(chǎn)生這種結(jié)局，就是因?yàn)榘阉匈Y源都集中在了北京，你能分享到優(yōu)惠資源，別人也有權(quán)利分享。于是北京就像一個(gè)腫瘤一樣，把全國其他地方的優(yōu)質(zhì)資源都掏空了，于是大家都過來了。我覺得現(xiàn)在解決之道，應(yīng)該把資源平均分配在全國各地，不要給北京那么多的優(yōu)惠，大家就不會(huì)都來了，也就不會(huì)出現(xiàn)這個(gè)問題了，所以我覺得以后可能這個(gè)問題還必須要向前推進(jìn)，要提統(tǒng)一高考、同比例招生等。
教育公平是一個(gè)立法問題
田飛龍(北京航空航天大學(xué)法學(xué)院/高研院助理教授)：教育公平，受教育權(quán)利的保護(hù)，是一個(gè)原則問題，不是利益問題。既然是一個(gè)原則問題，就是哪些利益屬于法律保護(hù)的利益，哪些利益屬于基于習(xí)慣傳統(tǒng)形成的特權(quán)，這要分清楚。法律的權(quán)益應(yīng)該保護(hù)，特權(quán)卻不應(yīng)該去保護(hù)，作為權(quán)宜之計(jì)，必須明確方案和路線圖，像北京最終的方案，最終的目標(biāo)都沒有明確出來，實(shí)際上就不是在平衡，反而只是在敷衍。
既然談到教育公平是一個(gè)原則問題，或者憲法上基本權(quán)利保護(hù)的問題，其實(shí)就是一個(gè)立法問題。但現(xiàn)在我們所面對的只是一個(gè)行政機(jī)構(gòu)和行政程序。在這個(gè)意義上，我覺得我們國家實(shí)際上政策的公共性和開放性并沒有建立起來，原則問題權(quán)利問題最后只能跟行政機(jī)關(guān)進(jìn)行對話，這不是一個(gè)現(xiàn)代國家制度應(yīng)該呈現(xiàn)的方面。實(shí)際上我們有全國人大還有地方人大，但在關(guān)于原則問題的制度落實(shí)方面，卻沒有看到人大的作為，特別是北京市人大，似乎覺得這個(gè)問題跟他們沒關(guān)系，覺得只是一個(gè)行政管理的技術(shù)問題，而不是一個(gè)憲法跟教育法平等原則的立法問題。這個(gè)意義上，不只是北京市教委，還包括北京市人大，這方面都有責(zé)任。實(shí)際上今天談?wù)摰暮芏鄼?quán)利沒有兌現(xiàn)，不是憲法上沒有進(jìn)行權(quán)利承諾，而在于政策機(jī)構(gòu)還沒有進(jìn)行這種制度和程序上的開放，來落實(shí)這樣一個(gè)權(quán)利，歸根到底這是一個(gè)國家建構(gòu)的問題。
從憲法的角度考慮，我覺得隨遷子女高考這樣一個(gè)個(gè)案，確實(shí)是現(xiàn)在中國式平等運(yùn)動(dòng)非常典型的縮影，我們遭遇的所有狀況，子女家長的各種遭遇，反映國家沒有開發(fā)出有效的政治吸納機(jī)制，來識(shí)別、調(diào)整和處理社會(huì)沖突和社會(huì)矛盾，也沒有建立一個(gè)行之有效的法律機(jī)制，來清理這種規(guī)范沖突的問題，因?yàn)轱@然存在了那么久的高考地域歧視，很多不公平的安排，包括戶籍制度，卻一直無法得到一個(gè)好的制度調(diào)整。
教育不平等的問題，實(shí)際上是歷史造成的，北上廣成為特權(quán)省市。特權(quán)的來源與國家單一制的結(jié)構(gòu)有關(guān)系，也與中央非常強(qiáng)的資源集聚能力有關(guān)系。歷史的賬不能重新算，但是作為中央政府，它不能不進(jìn)行宏觀上的資源調(diào)整和布局，所以要根本疏解這個(gè)難題，還需要對優(yōu)質(zhì)高教資源進(jìn)行均衡化分配。國家財(cái)政要承擔(dān)這樣的責(zé)任，國家教育行政機(jī)構(gòu)要承擔(dān)規(guī)劃責(zé)任，使得現(xiàn)在高度集中于北上廣優(yōu)質(zhì)高教資源適當(dāng)均衡地分布于全國各個(gè)省區(qū)。比如可以在某些地方建北京的大學(xué)的分校，美國一流的大學(xué)通常不是本部最好，而是分校厲害，分校模式可以作為中央政府解決優(yōu)質(zhì)高教資源分布不均的制度工具來使用，我覺得在某種意義上也是源頭性的處理模式，能緩解北上廣的壓力。
實(shí)際上一些反對就讀地高考更宏觀層次的教育公平的人提出來的理由，確實(shí)在基本的常識(shí)上面站不住腳的，比如他們提出地方財(cái)政對重點(diǎn)大學(xué)的支持，對名額要求回報(bào)�？墒菃栴}在于，第一，我國憲法公布土地是全民所有，北京市政府不過是分級管理了全國人民共同公有的在北京這樣一個(gè)地方的土地。第二就是基于北大這樣一個(gè)公立學(xué)校，北京政府其他相關(guān)的財(cái)政支持行為屬于公法上的義務(wù)，而不能要求相應(yīng)的回報(bào)。第三，之所以高度強(qiáng)調(diào)這些重點(diǎn)的公立大學(xué)教育公平，是因?yàn)榛谝粋�(gè)基本的原則，就是這些大學(xué)都是公立的，公立的大學(xué)本身就承擔(dān)國民教育的基本義務(wù)，因此必須對公立大學(xué)提出立校為公的基本要求，在這里我們要問責(zé)的對象就不僅僅是各級的教育行政部門，也包括大學(xué)本身在內(nèi)，今天這樣的一種教育不平等的形成，與北大、清華等等一流高校對立校為公原則的背離是有關(guān)系的，所以大學(xué)本身也應(yīng)該對這個(gè)現(xiàn)狀承擔(dān)一定的責(zé)任。
隨遷子女北京的方案，我覺得根子不完全在北京市教委，大家如果注意看北京方案的名稱的話。教育部的文件名稱，并不是單純地針對就讀地高考的，它說教育部等部門關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)厣龑W(xué)考試的工作。所以它的面是比較廣的，所要處理的是九年義務(wù)教育之后子女升學(xué)的考試工作，而就讀地高考只不過是之一，這個(gè)時(shí)候北京市教委就根據(jù)教育部這樣一個(gè)不是太明確的、某種意義上也是對付性的政策意見，做出了自己的答卷，這種答卷嚴(yán)格來講也不能算是白卷，還是有一點(diǎn)點(diǎn)的讓步。
下一步的工作，我覺得必須一方面要強(qiáng)化關(guān)于憲法上教育平等權(quán)理論上的論證和對社會(huì)的教育說明，一定要讓大家明白公立大學(xué)作為國家公共產(chǎn)品的屬性是什么，怎么樣達(dá)到最優(yōu)的效果，中央政府在這個(gè)過程中承擔(dān)什么樣的立法和行政落實(shí)的責(zé)任。要明白這一點(diǎn)，階段性的推進(jìn)措施上，確實(shí)可以適當(dāng)突破隨遷子女就讀地高考的狹窄面，暫時(shí)性地借助民主的話語、平等實(shí)質(zhì)性的蘊(yùn)含，可以繼續(xù)推同比例的指標(biāo)分配，雖然可能跟高等教育的屬性有所背離，有所偏差，但這畢竟是平等化方向的措施。更關(guān)鍵的是還要看到這里面教育部跟各省教委之間的博弈和張力，怎么樣給中央教育行政部門鼓勁，讓它更多承擔(dān)中央在教育公平上面的責(zé)任和意愿。
公共政策制定要提倡公民參與
湛中樂(北京大學(xué)法學(xué)院教授)：談幾點(diǎn)我的看法，有幾個(gè)層面的問題，第一，到目前為止教育部的政策、出臺(tái)的官方性的意見，和各地的一些做法，盡管離我們解決眼前的切身問題還有很大的距離，但是客觀上講，要肯定這是一個(gè)進(jìn)步，但是這個(gè)進(jìn)步跟大家的期盼有很大的差距。過去我們談的是隨遷子女，但隨遷子女具體里面就有好多問題，比如義務(wù)教育階段的問題，北京以及外地一些省市，從早期的政府排斥，到中間不理不睬，到最后采用一些措施來進(jìn)行扶持，客觀上講，要肯定在這個(gè)階段的進(jìn)步，而這種進(jìn)步是靠廣大的社會(huì)關(guān)注，其中還有家長群體的呼吁做出的努力。義務(wù)教育階段，通過義務(wù)教育法的實(shí)施，通過社會(huì)的關(guān)注，應(yīng)該說有長足的進(jìn)步，但是現(xiàn)在的問題，恐怕更多的是就讀地高考和就讀地中考的問題。
第二個(gè)問題，就是我們今天討論的問題有兩個(gè)層面，一個(gè)是理論層面的，談到憲法上的受教育權(quán)、基本權(quán)利，然后中國憲法和高等教育法和義務(wù)教育法里面的受教育權(quán)，這是基本的權(quán)利，這是理論層面的。更多的是實(shí)際問題，針對北京市方案，現(xiàn)在的一些高考生只有“被高職”，這個(gè)讓我們感覺到很悲傷。我們都希望有一個(gè)公平的機(jī)會(huì)，這個(gè)機(jī)會(huì)不問家庭背景，不問別的因素，而只靠學(xué)習(xí)方面的成績，還有依照其他相關(guān)的東西，而這些東西都是公開的，按相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、按相關(guān)的條件和程序，公平地對待所有人。
另外，對于公共政策的制定者來講，我們要換位思考，他們不僅僅是解決個(gè)案，而是要考慮政策的可接受性和可行性。所以對于公共政策的制定，我覺得要提倡公民參與，應(yīng)該是利害關(guān)系人意見要充分聽取，另外是專家的論證，從實(shí)際層面來講，包括北京市相關(guān)政策出臺(tái)，都要強(qiáng)調(diào)一個(gè)政策形成過程中的民主性和科學(xué)性，民主性就是各方面意見是不是聽取了，科學(xué)性就是里面的成分怎么樣，合法性和合理性。
理論上講，如果說到高考政策的調(diào)整，就涉及到高考制度的改革。除了要全國統(tǒng)一試題、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、匿名閱卷，這里還有高校自主權(quán)的問題，要防止這種自主權(quán)的濫用，也要讓其受到社會(huì)監(jiān)督、法律監(jiān)督，自主選人的標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)該是公開的。不過如果要有一個(gè)徹底的改革，這個(gè)問題顯然不是短時(shí)間能夠做到的，這涉及到高考制度往前走的問題。全國用統(tǒng)一的試卷和標(biāo)準(zhǔn)、異地閱卷，另外要嚴(yán)密監(jiān)控措施，在有限的范圍內(nèi)來推廣、解決問題，可能是未來的一個(gè)重要的途徑，這樣在哪高考跟戶籍也沒有聯(lián)系了，是解決問題很重要的途徑。就像現(xiàn)在考碩士、博士，既不跟戶籍掛鉤，也不跟移民掛鉤。談未來改革的時(shí)候，從政府這方面是要怎么放權(quán)，還權(quán)于學(xué)校，從學(xué)校來講是怎么很好地去行使高校的自主權(quán)利，接受社會(huì)廣泛的監(jiān)督。
[ 責(zé)任編輯：芮益芳 ]
