文章導(dǎo)讀: 市政府怎么花錢?如何讓每一分財政資金的用途有跡可循?如何讓每一位納稅人知道錢用到了哪里?全國城市中財政透明度最高是哪些?5年來名列前茅的城市有什么共同點?
。ū疚目l(fā)于《中國經(jīng)濟周刊》2016年第31期)
授權(quán)《中國經(jīng)濟周刊》獨家首發(fā)
清華大學(xué)公共管理學(xué)院公共經(jīng)濟、金融與治理研究中心
《2016年中國市級政府財政透明度研究報告》
并推出“295個地級及以上市政府財政透明度排行榜”和“358個縣級市政府財政透明度排行榜”
《中國經(jīng)濟周刊》 記者 張璐晶|北京報道
市政府怎么花錢?如何讓每一分財政資金的用途有跡可循?如何讓每一位納稅人知道錢用到了哪里?全國城市中財政透明度最高是哪些?5年來名列前茅的城市有什么共同點?
清華大學(xué)公共經(jīng)濟、金融與治理研究中心最近5年連續(xù)定期推出的《中國市級政府財政透明度研究報告》(下稱《報告》),一直試圖解答這些問題。
與此同時,清華大學(xué)公共經(jīng)濟、金融與治理研究中心每年授權(quán)《中國經(jīng)濟周刊》獨家首發(fā)《報告》。2013年起,《報告》對全國除海南省三沙市以外的 285個地級市和4個直轄市政府的財政透明度情況進行了研究。2015年的研究范圍進一步擴大,除了294個地級市和直轄市外(包括當(dāng)時剛建市的海南省儋 州市,新疆維吾爾自治區(qū)吐魯番市,西藏自治區(qū)昌都市、林芝市、日喀則市,但不包括海南省三沙市),還包含了358個縣級市。2016年的研究范圍仍然為全 國295個地級及地級以上的市政府(包括新建市的西藏自治區(qū)山南市)以及全國358個縣級市。
“課題組發(fā)布排名的目的并不是為了把哪個城市排下去,我們希望通過努力,改善政府管理水平,提高國家治理能力,爭取大家都是并列第一。”報告課題組 負責(zé)人、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授俞喬告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者,“5年來,中國市級政府財政公開與透明情況有了較大進步,這得益于《預(yù)算法》的通過、中 央政府的重視、地方政府的配合,以及新聞媒體的持續(xù)關(guān)注,這都極大地推動了各地政府部門財政的進步!
63個城市得分60以上,排名前三的還是北上廣
通過對全國295個地級及以上市政府財政透明度進行大數(shù)據(jù)分析和研究,課題組得出了“2016年地級及地級以上市政府財政透明度排行榜”。排名前6 名為北京、廣州、上海、珠海、武漢、杭州;按百分制核算,得分80以上的城市有4家,得分70及以上的城市有20家,得分60以上的城市有63家,相較于 去年有較大的進步。
俞喬表示,不管是從總得分還是細項得分來看,相比于去年,地級及以上市政府在財政透明度建設(shè)上有了比較明顯的改進。比如,今年公共財政的明細科目公 開情況要明顯好于去年,越來越多的市政府除了公布自己的財政報告,還在網(wǎng)上公布了詳細的收支明細表格,沒有提供表格的市政府中,也有一些在政府財政報告中 細化了報告項目。
俞喬告訴記者,在地級及以上市政府中,北京、廣州、上海三個市政府的財政信息公開做得最好,得分非常接近,為其他市級政府財政公開起到了標(biāo)桿與示范 作用。這三個市政府的財政公開情況連續(xù)多年都名列前三位,而且交替排在首位。2016年的排位為北京第一、廣州第二、上海第三,與去年排名相同。
其他排名前10位的城市,如珠海、武漢、杭州、天津、清遠、成都、溫州,財政透明度也較好,而這些城市主要集中在東部沿海地區(qū),這說明東部沿海城市在經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)先的同時,對政府管理的制度建設(shè)也越來越重視。今年西部地區(qū)僅成都市排名進入了前10,位列第9位。
而今年縣級政府財政透明度評價指標(biāo)體系與地級政府完全相同,與去年情況相似,縣級市得分普遍要低于地級市,其中得分70以上的縣級市僅有三個:云南省大理市(第一)、廣東省樂昌市(第二)、江蘇省江陰市(第三)。
排名前30位的城市有何共同點?
“四本賬”公開情況好
在今年地級及地級以上市政府財政透明度排行榜中,排名前30的市政府在機構(gòu)公開方面得分普遍都很高,平均得分接近該項總分的94%,而且?guī)缀醵冀o出 了較為完善的2015年預(yù)算執(zhí)行以及2016年預(yù)算報告,財政收支預(yù)決算公開到了較細的項目,“四本賬”公開情況的平均得分達到了該項總分的80%以上。
衡量政府財政透明度的核心指標(biāo)是市級政府對預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行情況,即“四本賬”的公開情況(編者注:“四本賬”包含公共財政、政府性基金、國有資本經(jīng) 營以及社保基金)!秷蟾妗分赋觯八谋举~”的公開情況雖然較去年有所提升,但仍有進步的空間。對295個地級及以上市政府預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行公開得分占該部 分滿分百分比的情況進行分析,295個城市中有86個市政府得分達到總分的60%以上,比去年增加31個。所有城市的平均得分雖僅占該部分滿分的 43.23%,但比去年提升了9.3個百分點,進步較大。
去年排在前30位的城市中,有一些城市的排名有所下降,這也反映了地級市政府在財政公開方面的一種競爭態(tài)勢。值得一提的是,今年山東省地級市財政公開情況有較大提升,在前30位中占到8個,包括濱州、臨沂、青島、濟南、濟寧、棗莊、東營、威海。
“一旦公開就很難再回頭”;市級人大預(yù)算審核亟須強化
在5年的課題組研究中,每一年的《報告》公布后,都會收到很多地方政府關(guān)于排名的反饋。有的地方政府會直接發(fā)函,表示他們非常重視財政透明度公開情況,對排名的波動情況共同探討如何在制度層面加以改進。
俞喬表示,一方面是因為中央要求政務(wù)公開、建立陽光政府,通過《預(yù)算法》對地方政府的債務(wù)公開情況做了剛性約束;另一方面5年來長期排名靠前的城市如北京、上海、廣州、珠海、武漢、寧波、天津、南寧、成都、杭州等也反映了各地政府對財政公開透明的重視程度。
“在5年的研究中,課題組積累了大量的數(shù)據(jù),沒有和任何商業(yè)機構(gòu)進行合作也不尋求有關(guān)政府部門的贊助,確保了本研究的學(xué)術(shù)性、獨立性和公正性!庇釂陶f。
通過地方政府的反饋,一些地方政府表示他們在提升財政透明度的道路上存在實際的困難,比如一些省級政府對市級政府的信息公開狀況有規(guī)定和約束,這與 中央要求公開財政透明的原則不符。其次,部分市級人大在審查本級政府財政報告的時間嚴(yán)重滯后,影響了市政府在年初兩會之后及時向全社會公布公共預(yù)算。舉例 來說,有的城市,市級人大對上一年工作的審議,尤其是對決算的審議,要到第三季度才能完成,而另一些地方的市級人大可能年初就完成了預(yù)算、決算的審議,這 從客觀上也造成了兩者公開情況的差異。而且還有一些人大代表對于非常專業(yè)的預(yù)算、決算存在“看不懂、搞不清、不開腔”的現(xiàn)象,因此很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。
對此,俞喬表示,一方面,市級人大對預(yù)算審核亟須強化,應(yīng)該盡早把審議預(yù)算放在人大工作最為重要的位置;另一方面,人大代表要從業(yè)余人員逐步向?qū)B毴藛T改變,在現(xiàn)階段則要為人大代表配專業(yè)人員協(xié)助開展預(yù)算審議。
“國外的議會里也有來自各行各業(yè)通過制度性競爭產(chǎn)生的民意代表,但他們都會有專職的助手和專家?guī)椭斫鈱I(yè)性強的預(yù)算問題!庇釂陶f,“一旦開始財政公開的制度建設(shè),就很難再走回頭路!
最難啃的骨頭:地方政府債務(wù)公開;僅有37.2%的地級及地級以上市政府、22.9%的縣級市政府公布了債務(wù)情況
在其他重要財政信息公開方面,政府性債務(wù)的公開情況相比去年有所提升,但仍然最差,大額專項資金公開情況有了比較明顯的進步。
其實,地方政府的債務(wù)情況一直是財政透明度公開中最難啃的骨頭。
《報告》對市級政府的債務(wù)情況進行了重點分析。通過對全國地級及地級以上市政府、縣級市政府的債務(wù)公開數(shù)據(jù)進行收集、統(tǒng)計和處理,課題組發(fā)現(xiàn)僅有37.2%的地級及以上市政府、22.9%的縣級市政府公布了債務(wù)情況,而且公開的口徑和統(tǒng)計方法不一。
對此,俞喬表示,目前從法律上還沒有給地方政府舉債合理、適當(dāng)?shù)慕忉尅5胤秸畟鶆?wù)的統(tǒng)計口徑非常復(fù)雜,現(xiàn)實情況是各地都有自己的融資平臺,債務(wù)規(guī)模并不清晰。每年財政部、審計署在各地都要調(diào)查政府的債務(wù)情況,但最后統(tǒng)計出的數(shù)字往往沒有統(tǒng)一的指標(biāo)口徑。
2014年10月2日國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(國發(fā)〔2014〕43號)》、2014年10月8日國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院 關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定(國發(fā)〔2014〕45號)》、2015年1月23日國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見(國發(fā) 〔2015〕3號)》,自此之后各地政府對債務(wù)公開情況的重視程度不斷增加,且各地的債務(wù)置換呈現(xiàn)出更加透明的趨勢,這也是債務(wù)的顯性化標(biāo)志。國家層面的 立法、規(guī)定對于地方債務(wù)信息透明化具有較大的約束力。
對比來看,2015年政府性債務(wù)的公開情況較差:除了北京、廣州、上海、天津、寧波和廈門6個城市外,其他地級及以上市政府都未公布政府債務(wù)和舉債 資金使用情況。而2016年政府性債務(wù)公開有了較大改善,37個直轄市、省會城市和計劃單列市中,有23個城市部分公開了政府債務(wù)。
從內(nèi)容來看,我國地方政府的總體債務(wù)包括:地方政府債券、向金融機構(gòu)借款、政府投融資平臺負債、或有債務(wù)等項目。但是,市級政府公布的債務(wù)信息中,則僅僅披露政府債券的情況,還未能完整、全面地公開所有政府債務(wù)。
俞喬表示,就目前政府債務(wù)公開情況來看,缺少銀行借貸、投融資平臺負債、或有債務(wù)、政府投資類債務(wù)等重要內(nèi)容的公開。其主要原因可能有以下幾方面: 一、絕大部分地方政府通過下屬的投融資平臺公司來承擔(dān)政府性債務(wù),市政府并未在國有資本經(jīng)營中公布這些平臺公司的相關(guān)情況,也未公開地方國有企業(yè)財務(wù)情 況;二、可能總體負債率較高,難以進行披露;三、政府性債務(wù)除了直接債務(wù)外,還有大量的擔(dān)保債務(wù),在公開上存在困難和缺乏激勵機制;四、對或有負債界定的 不一致問題,統(tǒng)計口徑在技術(shù)上有很大的爭議。
俞喬表示,控制地方政府的借債規(guī)模、完善對地方政府債務(wù)的監(jiān)管、增強地方政府債務(wù)的公開度和透明度,這本身就是改善政府治理、防范系統(tǒng)性風(fēng)險的重要內(nèi)容,也是大力發(fā)展我國金融市場的制度性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
[責(zé)任編輯:郭曉康]