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三中全會(huì)決定如何誕生:高層領(lǐng)導(dǎo)提出總體思路并調(diào)研

2013年11月12日 07:51 來源:北京青年報(bào) 字號(hào):       轉(zhuǎn)發(fā) 打印

  三中全會(huì)“決定”如何誕生?

  導(dǎo)讀:根據(jù)此前公布的議程,十八屆三中全會(huì)將于今天閉幕,中國(guó)未來十年改革路線圖即將揭曉;仡櫼酝鶜v次三中全會(huì),一般都會(huì)審議通過一份“決定”。這份被稱為指導(dǎo)中國(guó)發(fā)展的“綱領(lǐng)性文件”,是如何出爐的呢?曾親歷三中全會(huì)文件起草的專家詳解“決定”誕生過程。

  起草小組如何組成?

  中央領(lǐng)導(dǎo)掛帥 兼顧地方負(fù)責(zé)人

  位于北京西郊的玉泉山,自金代就是“燕京八景”之一。經(jīng)濟(jì)學(xué)家高尚全對(duì)這里并不陌生。他參加過三次三中全會(huì)決議關(guān)于改革決定的起草工作,都是在這里進(jìn)行的。

  從新華社披露的內(nèi)容看,每次三中全會(huì)決定文件都經(jīng)歷了復(fù)雜的起草過程,一般用時(shí)半年。而第一步,就是成立起草小組。小組通常在全會(huì)召開當(dāng)年的春天成立,在中央政治局常委會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)下工作。

  起草小組的負(fù)責(zé)人通常由黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人“掛帥”。

  高尚全告訴北京青年報(bào)記者,十六屆三中全會(huì)的起草組是2003年4月18日成立的。當(dāng)時(shí)正是防治“非典”最緊張的時(shí)刻,組長(zhǎng)是時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶,副組長(zhǎng)是國(guó)務(wù)院副總理曾培炎。溫家寶曾擔(dān)任過多次全會(huì)文件起草組組長(zhǎng),1994年時(shí)任中央書記處書記的他,就曾負(fù)責(zé)起草小組的工作。

  起草小組的成員通常由來自各部門和地方經(jīng)驗(yàn)豐富的領(lǐng)導(dǎo)干部組成,也會(huì)根據(jù)每次全會(huì)的主題吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者。

  以十四屆三中全會(huì)決議文件的起草成員為例。時(shí)任國(guó)務(wù)院研究室副主任王夢(mèng)奎回憶,小組成員共25人,包括國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)何椿霖、中宣部副部長(zhǎng)鄭必堅(jiān)、財(cái)政部副部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)、上海市副市長(zhǎng)徐匡迪等人。

  “據(jù)我所知,地方領(lǐng)導(dǎo)同志參加中央全會(huì)重要決定的起草,這是第一次。此后,黨的全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告和許多次中央全會(huì)決定的起草,都有地方領(lǐng)導(dǎo)同志參加! 王夢(mèng)奎說。

  十四屆三中全會(huì)聚焦社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),因此小組成員中有人民銀行金融研究所名譽(yù)所長(zhǎng)趙海寬、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所所長(zhǎng)張卓元等專家。

  而十七屆三中全會(huì)的主題是農(nóng)業(yè),所以起草組成員有來自黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、安徽和吉林兩個(gè)農(nóng)業(yè)大省的負(fù)責(zé)同志,以及長(zhǎng)期研究農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的專家學(xué)者。

  起草工作怎么展開?

  分解任務(wù) 難點(diǎn)反復(fù)討論

  起草小組成立后,通常會(huì)初步確定文件的框架,包括分成幾部分、每一部分大致有多少條。大框架打好后,實(shí)行“任務(wù)分解”,把小組再分成若干“小小組”,由每個(gè)“小小組”負(fù)責(zé)某個(gè)部分具體內(nèi)容的擬訂。

  以十四屆三中全會(huì)決定文件起草為例。王夢(mèng)奎曾撰文稱,初步定的框架是分為十大部分、53條,后來歸納合并為50條。高尚全說,他當(dāng)時(shí)和國(guó)家計(jì)委研究室副主任鄭新立以及張卓元教授組成一個(gè)“小小組”,負(fù)責(zé)“培育和發(fā)展市場(chǎng)體系”這一部分內(nèi)容。

  作為“綱領(lǐng)性”文件,全會(huì)的決議會(huì)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生舉足輕重的影響。每一句措辭、每一個(gè)觀點(diǎn)的闡述都經(jīng)過深思熟慮。當(dāng)遇到各方有不同意見時(shí),往往要經(jīng)過反復(fù)討論才能達(dá)成一致。

  讓高尚全印象最深刻的,是“勞動(dòng)力市場(chǎng)”寫入十四屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》的過程。

  上世紀(jì)90年代,改革開放已經(jīng)進(jìn)行了十余年,在黨的正式文件中,出現(xiàn)的仍然是“勞務(wù)市場(chǎng)”和“勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)”。當(dāng)時(shí)有種看法是:勞動(dòng)力怎么能進(jìn)入市場(chǎng)呢?勞動(dòng)力進(jìn)入市場(chǎng)會(huì)影響工人階級(jí)的主人翁地位。而高尚全和其他一些人主張,勞動(dòng)力市場(chǎng)是生產(chǎn)要素市場(chǎng)不可缺少的組成部分。

  在一次中央政治局常委會(huì)就決議文件的討論會(huì)上,高尚全獲邀列席。為了爭(zhēng)取到高層的支持,高尚全鼓足勇氣發(fā)了言,一口氣說了五條理由,說明確立勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)于建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要性。當(dāng)時(shí)會(huì)上沒有對(duì)此進(jìn)行繼續(xù)討論,時(shí)任中共中央總書記江澤民只說了一句:提出勞動(dòng)力市場(chǎng),社會(huì)上能不能接受?

  高尚全告訴北青報(bào)記者,發(fā)言后的第二天,他去找了主持起草小組工作的溫家寶。“我有點(diǎn)內(nèi)疚,我說自己昨天不該在常委會(huì)上發(fā)言。但是我當(dāng)時(shí)有個(gè)沖動(dòng),如果不發(fā)言,勞動(dòng)力市場(chǎng)的概念可能就出不來了!备呱腥浀茫瑴丶覍毣卮鹫f:“我贊成你的意見,但能不能上中央文件我也沒有把握。”

  后來,溫家寶把高尚全關(guān)于勞動(dòng)力市場(chǎng)的材料報(bào)送給江澤民,江澤民又批轉(zhuǎn)給各中央常委!皠趧(dòng)力市場(chǎng)”最終寫入了決議。

  高層領(lǐng)導(dǎo)如何參與其中?

  提出總體思路 赴各地進(jìn)行調(diào)研

  三中全會(huì)決定文件的起草是在中央政治局常委會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。通常,在每次決定起草前,中共中央總書記都會(huì)對(duì)決定的總體思路、基本框架、重點(diǎn)要點(diǎn)等作出指示。在起草過程中,也會(huì)多次根據(jù)文件的進(jìn)展,提出指導(dǎo)性意見。

  高尚全記得,在參加1984年十二屆三中全會(huì)決議起草時(shí),當(dāng)時(shí)社會(huì)上仍有不少人認(rèn)為“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”和“商品經(jīng)濟(jì)”是對(duì)立的。曾參加十二大報(bào)告起草的一位部門負(fù)責(zé)人在給有關(guān)部門的信中說,“絕不能把我們的經(jīng)濟(jì)概括成商品經(jīng)濟(jì)”。因此,在起草過程中,把“商品經(jīng)濟(jì)”寫入文件遇到很大阻力,最初的提綱仍是“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主,市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”。

  據(jù)張卓元教授主編的《新中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)史綱(1949-2011)》記載,時(shí)任中共中央總書記胡耀邦看到這個(gè)提綱后很不滿意,因此重新調(diào)整了文件起草班子。中央在反復(fù)征求各方意見后,把“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”寫入決定。鄧小平在評(píng)價(jià)這次會(huì)議文件的時(shí)候說,“這次經(jīng)濟(jì)體制改革的文件好……有些是我們老祖宗沒有說過的話,有些新話!

  在三中全會(huì)召開前,中央領(lǐng)導(dǎo)人赴全國(guó)各地進(jìn)行調(diào)研,也逐漸成為一項(xiàng)慣例。

  十六屆三中全會(huì)文件起草前,胡錦濤分別在北京、廣東、四川、天津、湖南、江西等地調(diào)研。吳邦國(guó)、溫家寶、賈慶林、曾慶紅、黃菊、吳官正、李長(zhǎng)春、羅干等中央政治局其他常委,也分赴全國(guó)各地,進(jìn)行調(diào)查研究,對(duì)文件的形成作出貢獻(xiàn)。

  十七屆三中全會(huì)前,胡錦濤到河南、安徽等地考察,并前往滁州市鳳陽縣小崗村,考察農(nóng)村改革發(fā)展情況。隨后的三中全會(huì)通過了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。

  本屆三中全會(huì)的主題是“全面深化改革”。據(jù)北青報(bào)記者統(tǒng)計(jì),自十八大以來,習(xí)近平、李克強(qiáng)進(jìn)行了17次離京調(diào)研,其中16次都提到“改革”。

  起草文件如何“集思廣益?

  51次座談會(huì) 3000人參與討論

  在文件起草過程中,起草小組并非“閉門造車”。

  據(jù)新華社報(bào)道,在十七屆三中全會(huì)決定起草過程中,起草組分成7個(gè)調(diào)研組,分赴12個(gè)省區(qū)走村入戶實(shí)地調(diào)研。調(diào)研期間,共召開51次座談會(huì),聽取了860位領(lǐng)導(dǎo)干部、專家學(xué)者和基層群眾的意見和建議。

  在進(jìn)行數(shù)十次修改后,起草組先要把基本成稿的文件提交中央政治局常委會(huì)審議。根據(jù)常委會(huì)討論意見修改后,再提交中央政治局審議。

  文件在中央政治局討論意見上作出修改后,就形成了征求意見稿,會(huì)下發(fā)到全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市以及中央和國(guó)務(wù)院各部門、軍隊(duì)各大單位征求意見。

  據(jù)王夢(mèng)奎記錄,十四屆三中全會(huì)決議的征求意見稿,總共收到138份報(bào)告和修改意見,包括30個(gè)。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)、92個(gè)部門和16位老同志的。這些報(bào)告和修改意見,都轉(zhuǎn)到文件起草組認(rèn)真閱讀和研究。

  而十七屆三中全會(huì)決議的征求意見稿,在向各民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派人士征求意見時(shí),共有3000多人參加討論,起草組共收到各方面意見建議2193條。

  座談會(huì),是文件起草過程中另外一個(gè)吸收各方智慧的途徑。

  以十六屆三中全會(huì)決定為例。當(dāng)年8月決定征求意見稿下發(fā)后不久,時(shí)任中共中央總書記胡錦濤就主持召開了黨外人士座談會(huì)。幾天之后,溫家寶總理在國(guó)務(wù)院召開了經(jīng)濟(jì)專家座談會(huì)。與此同時(shí),起草小組還邀請(qǐng)專家、學(xué)者、企業(yè)負(fù)責(zé)人舉行了10多場(chǎng)座談會(huì)。

  此外,一些部委、研究機(jī)構(gòu)還會(huì)按照中央要求進(jìn)行專題調(diào)研,為決策提供參考意見。

  例如十六屆三中全會(huì)文件起草過程中,20多個(gè)部委圍繞產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督、農(nóng)村土地制度、社會(huì)信用體系等問題,展開了歷時(shí)兩個(gè)月的專題調(diào)研,形成了一批極具參考價(jià)值的專題報(bào)告。

  起草文件如何修改?

  數(shù)十次修改 全會(huì)閉幕當(dāng)天仍會(huì)修改

  根據(jù)公開披露的報(bào)道,三中全會(huì)決議文件通常要經(jīng)過數(shù)十次修改,大到文件框架,小至遣詞用字。以十七屆三中全會(huì)決議文件起草為例,起草小組在6個(gè)多月時(shí)間里共召開過9次全體會(huì)議、30次工作班子會(huì)議,正式修改41稿。

  每次三中全會(huì)的決議文件都經(jīng)過字斟句酌,不但在會(huì)前反復(fù)修改,在開會(huì)期間還會(huì)根據(jù)各方意見,甚至在全會(huì)閉幕當(dāng)天還在做最后修改。

  2003年,十六屆三中全會(huì)在10月11日到14日期間舉行。全會(huì)安排了3個(gè)半天,對(duì)決定討論稿進(jìn)行討論。10月11日晚,胡錦濤主持召開中央政治局常委會(huì)會(huì)議,起草組根據(jù)修改意見,連夜對(duì)決定稿作了24處修改。12日晚和13日下午,起草組連續(xù)召開全體會(huì)議,對(duì)討論稿作進(jìn)一步修改。14日上午,根據(jù)當(dāng)天上午全會(huì)討論情況,起草組對(duì)討論稿又進(jìn)行了一次修改。

  高尚全告訴北青報(bào)記者,會(huì)上提出的意見涉及糧食生產(chǎn)、扶貧開發(fā)、安全生產(chǎn)、科技教育等多個(gè)方面,不過一般來說沒有“顛覆性”意見。

  內(nèi)存

  決議文件什么特點(diǎn)?

  長(zhǎng)度一萬余字 文字簡(jiǎn)練易懂

  如果不算今天將閉幕的十八屆三中全會(huì),從十一屆三中全會(huì)以來的七次三中全會(huì),共產(chǎn)生了5個(gè)決議文件。北青報(bào)記者發(fā)現(xiàn),這些文件的字?jǐn)?shù)在1.2萬到1.6萬字之間,通常采取分為幾大章、每部分下再設(shè)若干條的框架。

  王夢(mèng)奎曾介紹說,這樣的構(gòu)架便于剪除枝蔓,勾畫出一個(gè)比較清晰的輪廓,也有利于避免起承轉(zhuǎn)合所難以避免的虛話,突出每一條的“干貨”。

  文字簡(jiǎn)練是歷次決議文件的一大特點(diǎn)。溫家寶曾表示,起草決議文件要突出重點(diǎn),不要面面俱到。文字要精練,用平實(shí)的語言,讓普通黨員和群眾看得懂。

  經(jīng)濟(jì)學(xué)家常修澤對(duì)此深有體會(huì)。2003年,在國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院工作的他接到要求,為十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》起草工作提供有關(guān)產(chǎn)權(quán)問題的基礎(chǔ)性研究報(bào)告。他提出,在產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)成中,應(yīng)包括產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)配置、產(chǎn)權(quán)交易和產(chǎn)權(quán)保護(hù)四個(gè)制度支柱。報(bào)告上交后,起草組有關(guān)負(fù)責(zé)人專門約見了常修澤。

  常修澤告訴北青報(bào)記者,最終形成的決議吸納了他的意見,不過在文字表述上,產(chǎn)權(quán)界定變?yōu)椤皻w屬清晰”,產(chǎn)權(quán)配置變?yōu)椤皺?quán)責(zé)明確”,產(chǎn)權(quán)保護(hù)變?yōu)椤氨Wo(hù)嚴(yán)格”,產(chǎn)權(quán)交易變?yōu)椤傲鬓D(zhuǎn)順暢”。

  “這樣的表述更容易讓普通人理解!背P逎烧f。本版文/本報(bào)記者 劉一

  資料

  那些年產(chǎn)生的三中全會(huì)“決定”

  1984年 十二屆三中全會(huì) 《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》。分為十章,約1.6萬字。

  1993年 十四屆三中全會(huì) 《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。分為十章50條,約1.6萬字。

  1998年 十五屆三中全會(huì) 《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》。分為十章,約1.3萬字。

  2003年 十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。分為十二章42條,約1.2萬字。

  2008年 十七屆三中全會(huì) 《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。分為六章,約1.5萬字。

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