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專家稱征地制度改革最大的阻力來自地方政府

2012年11月29日 10:35 來源:京華時報 字號:       轉發(fā) 打印

  改革征地制度,提高農民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制,促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置,形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農、城鄉(xiāng)關系。

  胡錦濤

  □現(xiàn)狀問題

  征地補償過低致矛盾頻發(fā)

  專家稱,征地的矛盾主要產生于農村集體土地征收為國有土地這一過程。地方政府低價從農民手中征地,再以數(shù)倍甚至幾十倍的價錢出讓給開發(fā)商等單位,農民只獲得土地收益中的極少部分,矛盾由此產生。

  中國社科院農村發(fā)展研究所社會問題研究中心主任于建嶸稱,很多地方政府已形成土地財政,征地時濫用權力,且農民獲得的補償很低,在很多農業(yè)地區(qū),農民失地之后生活困難,有農民甚至拿不到補償,這成為近年來重大的社會不穩(wěn)定因素。

  中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院教授鄭風田同樣認為,目前農村集體土地征用最大的問題就是補償標準過低。國務院發(fā)展研究中心的調查顯示,征地之后土地增值部分的收益分配中,投資者拿走大頭,占40%到50%,政府拿走20%到30%,村級組織留下25%到30%,而農民拿到的補償款,只占整個土地增值收益的5%到10%。在農民就業(yè)難以保障、社會保障跟不上的情況下,農民失地就失去了賴以生存的基礎。

  鄭風田說,在巨額土地出讓金的誘惑下,地方政府形成很強的賣地沖動,導致我國非農占用耕地數(shù)量大、速度快。自1990年以來,我國平均每年流失耕地面積達1000萬畝以上,土地浪費嚴重。根據(jù)2004年修改的土地管理法,國家為了“公共利益”的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。但目前,我國農村集體土地征用“公共利益”泛化,界限不明,給多征濫占、侵犯農民權益提供了方便。

  □改革難點

  改革要動地方政府“奶酪”

  早在2009年,土地管理法的修訂便提上日程,其中“征地制度改革”是核心內容之一,但因多方掣肘,新規(guī)始終難以出臺。專家表示,其中最大的阻力,無疑來自地方政府。

  中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院教授鄭風田表示,將土地收益還利于民,取消地方政府的土地壟斷權,無疑動了地方政府的“奶酪”。征地矛盾其實是地方政府和農民的利益之爭,十八大報告中有關改革征地制度的表態(tài),表明中央希望在地方政府和失地農民之間,取得一個新的利益平衡,以緩解矛盾。

  中國社科院農村發(fā)展研究所社會問題研究中心主任于建嶸也認為,改革的最大難點就在于要觸動地方政府的利益。

  專家表示,要想推動改革,不僅僅在于從制度上規(guī)定提高農民土地收益所占比例。

  浙江大學公共政策研究院研究員楊遴杰說,比如規(guī)定賣地收入的40%給農民,但怎樣才能保證地方政府就按40%的比例給農民?他說,很多政策都是規(guī)定時候很好,但執(zhí)行起來往往大打折扣。

  此外,地方財政的大盤子中,需要分配給城市道路建設、公共服務、社會保障等多個方面,如果提高農民的土地收益比例,地方財政吃緊的空缺如何填補也將成問題。土地市場的好壞也并不一致,在土地市場不好的情況下,如何保證農民的土地收益?

  楊遴杰表示,以上問題都有可能成為征地制度改革的障礙。但他同時表示,征地制度改革必須加快,因為“矛盾不會等著一切都設計好,矛盾不會自動消散,更不會因為改革的拖延而推遲引爆”。

  □改革思路

  合理引導土地市場化流轉

  于建嶸教授稱,農村集體土地應該先進行確權,使土地有明確的產權歸屬。在這個基礎上加強產權的“權能”,也就是在自愿的基礎上,按照利益的引導推進流轉。農民可以賣地,政府通過稅收調節(jié)農民收入。

  鄭風田教授說,農民有支配自己土地的權利,才能保證收益。珠三角有個很好的例子,改革開放之初,當時還沒有實行征地,香港的商人來廣東征地建廠,香港人付租金,到現(xiàn)在農民還在受益,“我的土地建了廠房,但每年都能靠房租活著!

  楊遴杰研究員表示,征地制度改革有兩種思路,一種是縮小征地范圍,讓農民可以流轉自己的部分集體土地;二是依然像現(xiàn)在這樣征地,但是提高農民土地收益的比例。他更贊同縮小征地范圍、讓部分集體土地自由流轉的改革方向。

  中國社科院研究員楊重光認為,在市場經(jīng)濟條件下,征地制度是一種經(jīng)濟制度,征地時要把政府和農民的關系轉化。首先應明確界定征地范圍,不是公共利益用地不得征地。對于城市經(jīng)營性用地,用于房地產開發(fā)、商業(yè)開發(fā)的,就不是征收問題,而是與農民之間的交換問題。

  楊重光說,交換必須符合國家規(guī)定,交換過程中,政府用稅收的辦法獲得財政收入,就解決了財政吃緊的問題。對于如何征稅,他稱應進行系統(tǒng)科學的研究,不光要考慮賣地農民的收益,同時要通過稅收,平衡不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展,“有的地方城市化發(fā)展快,農民賣地獲益太高,也不合理!

  □立法進程

  新土地管理法明年或出臺

  事實上,土地管理法的修訂已經(jīng)提了多年,矛頭集中在征地制度改革上,目前國務院法制辦正在制定農村集體土地征收補償條例。據(jù)專家透露,修改后的土地管理法有望提交明年的全國人大會議審議。

  多名專家表示,盡管土地管理法的修改已成定局,但最終怎么修改尚無定論。

  于建嶸教授稱,在一次專家征求意見會上,多名專家意見不一,爭論的焦點在“農民賣地還是政府賣地”。

  楊重光研究員稱,業(yè)界的爭論集中在土地產權改革、是否引入市場機制、怎么看待土地的征收征用等方面,不過必須加快改革已經(jīng)成為共識,“只是改革的大小問題”。他認為,征地制度需要大的改革,推進土地自由流轉,提高土地的使用效率,保障土地同地同價,“小改革起不到作用,還可能給今后留下更大的矛盾!

  除了征地制度改革,土地用途管制也提了多年,不過一直沒有具體實施。十八大報告提到,“嚴守耕地保護紅線,嚴格土地用途管制!

  鄭風田教授說,土地用途管制也應該盡快實施。目前,國土資源部實行土地增減掛鉤政策,即城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤。簡單地說,地方政府在農村整理復墾出一定數(shù)量的耕地后,方可使用一定數(shù)量的建設用地。鄭風田說,這樣一來,有的地方政府就會趕農民上樓,把農民村莊拔掉。

  他說,土地增減掛鉤,只是要求地方政府保證一個大的耕地指標,卻不能保證是不是真正肥沃的土地成為耕地。今后,應劃分基本農田并落實到具體地塊,一旦劃定不得征用。只有這樣,才能減少地方政府的操作空間。記者孫雪梅

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