行政限權(quán)：期待“作繭自縛”后破繭飛翔
日前，湖南省政府發(fā)布了《規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》，這雖然只是一部地方規(guī)章，卻引起了國(guó)內(nèi)外輿論的密切關(guān)注，人們注意到，兩年之前，也是在湖南，該省政府出臺(tái)了中國(guó)第一個(gè)地方性行政程序規(guī)定，它在我國(guó)《行政程序法》由于各種利益阻撓而千呼萬喚難出來的社會(huì)背景下勇猛破殼，堪稱經(jīng)典。
正如專家學(xué)者和觀察家們所認(rèn)識(shí)到的那樣，即將于4月17日施行的《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》，和此前已經(jīng)順利實(shí)施的《湖南省行政程序規(guī)定》一道，構(gòu)成了湖南省地方各級(jí)政府體系自我規(guī)范、自我約束、自我加壓、依法行政的兩座基石。以它們?yōu)闃?biāo)志，一個(gè)權(quán)力清晰、程序規(guī)范、行事透明、監(jiān)督有力的地方政府展現(xiàn)在人們的面前。
稍有行政常識(shí)和法治意識(shí)的人都知道，在中國(guó)這個(gè)歷來以行政權(quán)為主導(dǎo)的傳統(tǒng)社會(huì)中，行政行為一方面給社會(huì)的發(fā)展和管理提供了堅(jiān)實(shí)的保障和極高的效率，另一方面，行政權(quán)的龐大乃至其不時(shí)被濫用，亦是廣被詬病的問題。
依據(jù)經(jīng)典法治理論，法治社會(huì)的建設(shè)，核心要義是依法行政，而依法行政的關(guān)鍵，則是行政權(quán)的適度限制、行政程序的透明以及對(duì)行政權(quán)的有效監(jiān)督。從2008年到今天，湖南省歷經(jīng)兩年多時(shí)間，完成了依法行政制度架構(gòu)的最主要工作，這的確值得稱道。
雖然我們講現(xiàn)代行政是基于法治的公共治理，它更多地體現(xiàn)程式化、制度化的冷冰冰色彩，但從行政的服務(wù)目的看，它其實(shí)依然有著豐富的德行空間。其中，行政服務(wù)的人性化、行政管理者的自我覺醒、行政權(quán)力的自我約束，都是這種德行的重要體現(xiàn)。從這個(gè)意義上講，湖南省政府以“作繭自縛”般的勇氣維護(hù)行政的公平和規(guī)范，善莫大焉。
也許有人會(huì)認(rèn)為，湖南省政府之所以在全國(guó)開先河，于兩年多的時(shí)間里成就了最重要的兩部行政制度，和法律科班出身的省長(zhǎng)周強(qiáng)有密切原因。我也的確認(rèn)同周強(qiáng)省長(zhǎng)作為行政首腦在其履職過程中所表現(xiàn)出的規(guī)則意識(shí)和法治意識(shí)，相信他在促成行政系統(tǒng)率先走向規(guī)范法治的過程中發(fā)揮了獨(dú)特的理念統(tǒng)領(lǐng)和身先士卒作用。但我更認(rèn)為，湖南省政府能夠做到這一點(diǎn)，不僅和省委、省府主要領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人作用與人格魅力息息相關(guān)，它更是中國(guó)行政體系在歷經(jīng)20多年法治實(shí)踐后真正覺醒并破繭飛翔的新起點(diǎn)。
記得21年前，七屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過了《行政訴訟法》，規(guī)定公民可以將行政機(jī)關(guān)告上法庭，這終結(jié)了中國(guó)幾千年來“民不與官斗”的傳統(tǒng)文化秩序，同時(shí)也深深震撼了全國(guó)行政機(jī)關(guān)的公職人員。從《行政訴訟法》到后來的《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》和《國(guó)家賠償法》，我們看到了中國(guó)行政機(jī)關(guān)逐步脫離“父母官”色彩而轉(zhuǎn)向服務(wù)者的清晰軌跡。如果將這個(gè)軌跡比作一個(gè)函數(shù)，那么根據(jù)社會(huì)發(fā)展的規(guī)則，行政程序法、行政強(qiáng)制法等就是這個(gè)函數(shù)上的必然之點(diǎn)。湖南所作的這兩件事情，不過是在大勢(shì)所趨的社會(huì)背景下，因?yàn)榈胤筋I(lǐng)導(dǎo)人的自信和智慧，而在全國(guó)先行一步。
注意到這個(gè)背景之后再來探討湖南對(duì)行政體系進(jìn)行自我限權(quán)的創(chuàng)舉，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)它還有更深的政治價(jià)值。
“依法行政”的口號(hào)喊了多年，當(dāng)制度的外圍因素都基本得到清理，剩下的就是行政機(jī)關(guān)自我限權(quán)這個(gè)最艱難的抉擇。抉擇之難，就在于利益割舍之難，要做到這點(diǎn)，需要智慧也需要自信。而湖南這幾年的發(fā)展勢(shì)頭，正是一條政治文明與物質(zhì)文明共進(jìn)的道路，它讓地方的領(lǐng)導(dǎo)層有了更多自信。
湖南領(lǐng)導(dǎo)層的更多自信，也是執(zhí)政黨近年來注重執(zhí)政能力建設(shè)并取得卓越成就的縮影。黨的十六屆四中全會(huì)通過的關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定，讓廣大干部特別是中高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部有了歷史的緊迫感和現(xiàn)實(shí)的行動(dòng)壓力。大家認(rèn)識(shí)到，黨的執(zhí)政能力高低，不僅僅取決于高效的執(zhí)行力和自上而下的動(dòng)員力，更體現(xiàn)為社會(huì)動(dòng)態(tài)有機(jī)的和諧和群眾自覺自愿的認(rèn)同，體現(xiàn)在法治秩序的合力維護(hù)。而依法行政，恰恰能夠在其中起到四兩撥千斤的作用。
近年來，受庸俗政績(jī)觀的影響，唯GDP論影響了很多領(lǐng)導(dǎo)干部和決策集體，甚至一個(gè)較高層級(jí)的地方政府，也把主要精力放在招商引資方面。湖南省政府將自己從具體的事務(wù)中解放出來，注重制定規(guī)則，限制權(quán)力，保障人民更多自由，才是真正貫徹科學(xué)發(fā)展觀中“以人為本”的核心理念。從這個(gè)意義上講，湖南省政府的自我限權(quán)，正符合哲學(xué)上的否定之否定規(guī)律，通過限制權(quán)力達(dá)到更高的政治境界，取得更好的執(zhí)政成效，最終促進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀在湖南的深度實(shí)踐。
