國(guó)務(wù)院令要求將《殯葬管理?xiàng)l例》第二十條修改為:“將應(yīng)當(dāng)火化的遺體土葬,或者在公墓和農(nóng)村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遺體、建造墳?zāi)沟模擅裾块T責(zé)令限期改正!
國(guó)務(wù)院之所以修改《殯葬管理?xiàng)l例》禁止強(qiáng)制平墳,不外乎兩個(gè)原因:其一,土葬是一種傳統(tǒng)文化,一種信仰,一種精神寄托。強(qiáng)制平墳顯然是對(duì)傳統(tǒng)文化、人的信仰與精神的粗暴傷害;其二,原《殯葬管理?xiàng)l例》允許民政部門“拒不改正的,可以強(qiáng)制執(zhí)行”,不符合行政強(qiáng)制法的相關(guān)規(guī)定。此次修法值得肯定。
不過,禁止強(qiáng)制平墳的效果究竟如何,還是一個(gè)問號(hào)。從河南周口最近集中的“平墳運(yùn)動(dòng)”來(lái)看,禁止民政部門強(qiáng)制平墳不一定有效。據(jù)悉,周口在短短3個(gè)月內(nèi)平墳200萬(wàn)座,為了達(dá)到平墳的目的,當(dāng)?shù)亍巴琳摺币?guī)定:如果村干部不帶頭,就免職;教師不帶頭,就停課;黨員不帶頭,就開除黨籍。
可見,平墳已經(jīng)不是民政部門的事情了,而是變成了一些地方政府的集體“運(yùn)動(dòng)”。那么,修改后的《殯葬管理?xiàng)l例》只禁止民政部門強(qiáng)制平墳,是否對(duì)地方政府強(qiáng)制平墳有效,還有待觀察。
顯然,禁止民政部門強(qiáng)制平墳相對(duì)容易,但禁止地方政府強(qiáng)制平墳則有一定難度。因?yàn),民政部門強(qiáng)制平墳的手段相對(duì)單一,而地方政府強(qiáng)制平墳不僅手段多,而且可調(diào)動(dòng)的行政資源很多。如果只是禁止民政部門強(qiáng)制平墳,效果恐怕極其有限,因?yàn)樾滦薷牡摹稓浽峁芾項(xiàng)l例》沒有明確把地方政府包括在內(nèi)。
按理說(shuō),應(yīng)該禁止一切行政權(quán)力強(qiáng)制平墳,包括免職、停課等強(qiáng)逼手段。而且還應(yīng)該明確規(guī)定,如何處理違規(guī)土葬、亂建墳?zāi)沟葐栴}。新《殯葬管理?xiàng)l例》只規(guī)定“由民政部門責(zé)令限期改正”,如果民政部門責(zé)令改正沒有效果怎么辦?另外,如果民政部門違規(guī)強(qiáng)制平墳,該如何處罰?這些問題同樣需要明確規(guī)定。
看到強(qiáng)制平墳,很容易讓人聯(lián)想到強(qiáng)制拆遷。無(wú)論是強(qiáng)制平墳還是強(qiáng)制拆遷,都是因?yàn)橥恋乩妗1娝苤,中央三令五申禁止?qiáng)制拆遷,卻屢禁不絕。因此,禁止強(qiáng)制平墳的效果也讓人憂慮,比如,民政部門就可以把強(qiáng)制平墳的責(zé)任推卸掉。再加上規(guī)定只是禁止民政部門,對(duì)“強(qiáng)制”方式?jīng)]有明確,效果也讓人憂慮。
行政強(qiáng)制法規(guī)定:行政強(qiáng)制執(zhí)行只能由法律設(shè)定,法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的,作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。也就是說(shuō),對(duì)違規(guī)土葬、亂建墳?zāi),如果需要?qiáng)制平墳應(yīng)當(dāng)由司法機(jī)關(guān)來(lái)強(qiáng)制,這樣的制度設(shè)計(jì)值得肯定。
在筆者看來(lái),對(duì)待幾千年流傳下來(lái)的土葬習(xí)俗,應(yīng)該多些理解、多些尊重、多些引導(dǎo),不可輕易定性為“違規(guī)土葬、亂建墳?zāi)埂。如果存在故意的違規(guī)土葬、亂建墳?zāi),也要通過財(cái)政補(bǔ)貼遷墳的方式來(lái)解決,不可采取強(qiáng)制手段,即使需要采取強(qiáng)制手段,應(yīng)該是司法強(qiáng)制,而不是行政強(qiáng)制。
事實(shí)上,今天一些人對(duì)待土葬的觀念已經(jīng)有所改變,很清楚土葬占用耕地資源。但是,并不是所有人觀念更新,這就需要政策鼓勵(lì)和慢慢引導(dǎo),切忌為了土地利益不顧一切進(jìn)行強(qiáng)制平墳。筆者認(rèn)為,土葬完全可以保留一部分以尊重傳統(tǒng)文化減少社會(huì)矛盾,關(guān)鍵在于如何為土葬設(shè)計(jì)合理的政策和地理位置。