在“十二五”戰(zhàn)略機遇期里，如何把握稅制的建設和改革。筆者認為，應把握正確的思路和要點，稅制的改進需要與通盤的配套改革形成緊密的互動關系。應從制度建設的角度進行考慮，通過制度建設、改革創(chuàng)新化解深層次的制約和矛盾。
財政層級扁平化
市場經(jīng)濟需要實行分稅分級財政體制，分稅分級財政體制的基本原則是，在合理的政府層級前提下，使一級政權(quán)有一級合理的事權(quán)和一級合理的財權(quán)。而在財權(quán)中最本質(zhì)的內(nèi)容，是稅基的合理配置問題。一級財權(quán)、一級稅基的深層次要求，就是依此進而形成一種具有現(xiàn)代意義，體現(xiàn)依法理財、民主理財、科學理財實質(zhì)性內(nèi)容的預算，公共財政建設的目標，最后都要落到現(xiàn)代預算運行載體上。預算的運行，還應涉及一級產(chǎn)權(quán)（“全民所有”的國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)需具體量化到各層級）和一級舉債權(quán)（地方應具備規(guī)范的“陽光融資”制度）。國際經(jīng)驗和我國自身的實踐探索證明，還需要自上而下的轉(zhuǎn)移支付制度。
要將上述基本要素整合，就必須在“十二五”時期解決1994年之后，雖分稅制框架得以延續(xù)，但共享稅增多、省以下分稅制不能得到實質(zhì)性貫徹的問題。通過大量的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國現(xiàn)在省以下四個層級的體制并不是分稅制。雖然在省級行政區(qū)層面，除江蘇、浙江、福建曾明確表示，省以下層級不實行分稅制之外，其他地方都表示比照中央與省的原則，在省以下四個層級間實行分稅制。但具體來看，并沒有形成規(guī)范的分稅安排。
在國際上無五級分稅的任何經(jīng)驗可循的情況下，中國在1994年的時候在各個省試驗，希望能形成五級分稅的層級，但實踐證明行不通。通過具體的分析和研討，我們認為，省以下層級不能貫徹實行分稅制的原因，在于層級過多，二十幾種稅在從中央到地方的五層級間，無法實現(xiàn)分級。因此，必須使財政層級扁平化，這種做法的正面效應包括：降低信息不對稱的損失與扭曲，進一步明晰與合理化政府事權(quán)，實質(zhì)性推進政府職能轉(zhuǎn)化，降低行政成本，提高運行效率等。如果財政層級能夠扁平化為三個層級，那么省以下的分稅制問題也就迎刃而解。
兩大支柱財源
在分稅制問題得到解決的前提下，“十二五”期間，應抓住機遇盡快打造地方稅體系。簡單而言，需要依托以下兩大支柱財源進行建設。
首先，是在上海、重慶已先行先試的不動產(chǎn)稅或房地產(chǎn)稅，實質(zhì)就是從物業(yè)稅的思路，推進到以房產(chǎn)稅名義來啟動的改革。它引入兩個非常關鍵的制度因素：第一，對于一部分消費住房也要征收房產(chǎn)稅；第二，房產(chǎn)稅征收，是在保有環(huán)節(jié)評估稅基之后年復一年地實施。這兩大制度特征就使其具有了國際上可比較的不動產(chǎn)稅、房地產(chǎn)稅或在美國所謂的財產(chǎn)稅的特征，在中國它將成為提高“直接稅”比重的第一位的改革任務。財產(chǎn)稅里還包含有遺產(chǎn)稅、或稱遺產(chǎn)和贈與稅，作為研究者，筆者主張在“十二五”期間應對其進行研究。中國必須建立財產(chǎn)稅制度，市場經(jīng)濟需要合理的財產(chǎn)稅制度框架，這涉及到全局性的配套改革問題。
對于財稅配套改革的直接意義在于，它可以成為地方稅體系中的主力、支柱型的財源，使地方政府的內(nèi)在動機和市場經(jīng)濟所要求的政府職能合理化，形成內(nèi)在的契合。通過設置這個稅種，地方政府將意識到優(yōu)化本地投資環(huán)境、提升本地公共服務水平，轄區(qū)內(nèi)的不動產(chǎn)就將進入升值軌道。那么每隔一段時間重評一次稅基，就是其財源建設實際套現(xiàn)的具體機會，與發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟社會諸事項的戰(zhàn)略目標相內(nèi)在配套的財源建設問題，就能得到基本解決。當然，它還會對收入分配的優(yōu)化產(chǎn)生明顯的正面作用。收入分配必然聯(lián)系到財產(chǎn)性收入的分配，聯(lián)系到中國經(jīng)濟在轉(zhuǎn)型期間不動產(chǎn)的迅速升值。那么對收入分配狀況進行優(yōu)化，必然需要通過不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收，適當矯正財產(chǎn)差距所產(chǎn)生的收入分配差距擴大的效應。
其次，應著重在中國西部地區(qū)實行資源稅，因為西部地區(qū)尚不能通過房地產(chǎn)稅來提供強支撐力的收入來源。2010年下半年在新疆啟動的資源稅改革就表明，這些地方資源富集區(qū)，資源稅可以成為地方稅中具備支撐力的稅源。
實行資源稅的正面效應，與科學發(fā)展觀所要求的節(jié)能降耗關系密切。它將有利于以經(jīng)濟手段刺激市場主體，在生產(chǎn)過程中節(jié)能降耗，開發(fā)節(jié)能降耗的工藝、技術(shù)和產(chǎn)品，這種正面效應具有可持續(xù)發(fā)展的意義。2011年下半年，資源稅改革的區(qū)域覆蓋面已逐步擴大，一年可使地方財政增收約600億元。隨著今后品種覆蓋面的擴大，其對地方財政的支撐力將更為明顯。
因此，筆者認為，在“十二五”期間，地方稅體系兩大支柱財源建設的初步輪廓基本可以形成，形成一個制度支撐框架，這也將實質(zhì)性地支持相關配套改革。(作者賈康 財政部財政科學研究所所長)
