土地到手6年還未開工
——閑置期間，土地迅速升值，造成開發(fā)商不急于開發(fā)。一些政府原因更助長了“合法閑置”
北京市中央商務(wù)區(qū)(CBD)附近，雙井橋西南角，有一塊足球場大小雜草叢生的空地。
公開資料顯示，這是華潤京通在2005年5月以公開掛牌方式取得的“優(yōu)士閣二期項目建設(shè)用地”，約定開工時間為2005年12月，約定竣工時間為2007年6月。從2005年出讓給開發(fā)商，6年過去了，周邊地價已經(jīng)升了數(shù)倍，而這塊“黃金寶地”仍基本保持原貌。
這并不是華潤第一次卷入“囤地”的疑團(tuán)當(dāng)中，近兩年，僅在北京市，其就因為土地閑置問題，被國土資源部、北京市國土資源局?jǐn)?shù)次“點名曝光”。
按照規(guī)定，土地出讓后兩年不開發(fā)就可以收回，不少公眾和媒體都質(zhì)疑，這塊地已出讓6年，還未動工，為何不收回？
近日，北京市國土資源局對該項目用地調(diào)查后，對本報記者回復(fù)表示，這一項目用地的確存在土地閑置問題，但同時解釋，造成閑置的原因復(fù)雜，主要是華潤京通公司取得土地后，在辦理用地規(guī)劃設(shè)計方案審批手續(xù)過程中，因項目周邊居民的強烈反對，經(jīng)北京市規(guī)劃委員會多方協(xié)調(diào)，直至2008年12月，對規(guī)劃設(shè)計方案進(jìn)行了調(diào)整，將該項目總建筑面積由32000平方米調(diào)整為8000平方米，建筑使用性質(zhì)仍為公建，核減部分面積置換到鳳凰苑(東區(qū))公建項目中。2008年12月，北京市國土局依據(jù)規(guī)劃設(shè)計方案調(diào)整復(fù)函，為華潤京通公司辦理了出讓合同變更手續(xù)。
“優(yōu)士閣項目閑置6年”案例，折射出我國大量閑置土地所存在的種種問題。
“住宅用地的大量閑置，直接導(dǎo)致原本稀缺的宅地市場更為緊缺，是資源的極大浪費。而且對那些遵紀(jì)守法的企業(yè)來講也是不公平的�！敝袊嗣翊髮W(xué)公共管理學(xué)院副院長嚴(yán)金明教授說，大量閑置土地未被開發(fā)，還造成政府無法準(zhǔn)確預(yù)測經(jīng)濟(jì)社會對土地資源真實需求，土地市場出現(xiàn)虛假繁榮，土地資產(chǎn)功能被放大，房地產(chǎn)投機難于遏制，居民住房保障得不到落實。
據(jù)國土資源部最新統(tǒng)計，截至2010年底，全國共查出閑置房地產(chǎn)用地2648宗，面積11944公頃。如果把這些土地?fù)Q算成實際商品房供應(yīng)，以平均容積率2、每套住房90平方米計算，將會增加270多萬套住宅。按人均30平方米計算，將會解決800多萬人的住房問題。
開發(fā)企業(yè)拿地時瘋狂舉牌、狂熱追求的地塊，為何到手后又把其“打入冷宮”遲遲不開發(fā)？
據(jù)介紹，拆遷難和居民反對等引發(fā)的規(guī)劃調(diào)整是開發(fā)商經(jīng)常提及的兩個主要理由。由于過去許多地不是凈地出讓，開發(fā)商和拆遷戶始終達(dá)不成一致意見，致使土地不能動工。而項目周邊居民強烈反對規(guī)劃方案，因此需要調(diào)整規(guī)劃，規(guī)劃的調(diào)整自然要耗費時間，延期開發(fā)也就理所當(dāng)然。此外，還有出讓地塊有復(fù)雜的法律糾紛導(dǎo)致動工難等因素。
另一方面，隨著時間的推移，政府往往會在地塊周邊修建道路、醫(yī)院、廣場等配套設(shè)施，地價自然就升值了，這樣所獲得的利潤比拿到地后立刻開發(fā)要多得多。而這些“閑著”的土地，也可以抵押在資本市場上融資。在地價不斷攀升的大背景下，閑著就能創(chuàng)造財富成為事實。因此，不少開發(fā)商甚至?xí)皹酚凇弊屚恋亻e置。
此外，還有許多土地閑置有政府因素。
國土資源部的統(tǒng)計顯示，六成閑置地是由于征地矛盾等“政府原因”造成。
“政府原因造成的延期開發(fā)，情況就復(fù)雜得多�！堕e置土地處置辦法》中規(guī)定了土地閑置時間超過兩年可無償收回的例外情況，但對‘不可抗力’、‘政府、政府有關(guān)部門的行為’和‘動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延’這3類例外情況均無進(jìn)一步的具體規(guī)定�！敝袊恋乜睖y規(guī)劃院副總工程師鄒曉云說，按現(xiàn)有政策規(guī)定，政府原因造成土地閑置原則上不予追究責(zé)任�！斑@相當(dāng)于一個擋箭牌，不排除一些企業(yè)為了躲避處罰，也編造理由擠進(jìn)了‘政府原因’中�！�
“不少地方政府的經(jīng)濟(jì)利益和政績與開發(fā)商聯(lián)結(jié)在一起，在紛繁蕪雜的利益和動機面前，政府對閑置土地‘收回’和‘重罰’制裁手段很少實施。監(jiān)管偏軟成了土地閑置的重要助力�！编u曉云說，如果確實不具備開發(fā)條件，企業(yè)可把地交給政府，政府也可以收回。
“如果地方政府一再因為客觀理由放寬對開發(fā)企業(yè)閑置土地的處罰，那就不排除會有開發(fā)企業(yè)制造客觀原因，實現(xiàn)閑置等待土地增值的情況出現(xiàn)。因此，只要土地超期不能開工的，就應(yīng)該退地�！彼f。
土地出讓7年還在建設(shè)中
——開發(fā)一部分，閑著一部分，“隱性閑置”導(dǎo)致土地資源未能充分利用
與那些一直在“長荒草、曬太陽”的閑置用地相比，還有一些居住用地出讓多年后，雖然建了一些住宅，但還遠(yuǎn)沒有開發(fā)完畢，依照現(xiàn)行法律法規(guī)不能認(rèn)定為閑置地。
在北京市順義區(qū)天竺，就有這樣一個16.25公頃地塊�！扒皫啄�，這塊地建了一部分別墅，后來大片地就荒了，至少閑著好幾年了，最近才有動工�！备浇囊晃痪用窀嬖V記者。
經(jīng)過十多年的發(fā)展，這個區(qū)域逐漸形成了一個高檔涉外居住圈。記者走進(jìn)該小區(qū)，售樓員介紹說這片16萬多平方米的別墅區(qū)，一期開發(fā)的別墅即將賣完，二手房已達(dá)到4萬元/平方米。
公開資料顯示，該地塊是由北京某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司于2004年8月31日以協(xié)議方式取得，規(guī)劃用途為住宅商業(yè)用地，容積率為0.39，規(guī)劃建筑面積62825平方米，約定竣工時間為2006年10月31日，樓面均價為905元/平方米。
為何地塊開發(fā)了7年還未完工？
北京市國土資源局提供的情況表明，該項目分為AB區(qū)、CD區(qū)兩個階段建設(shè)，AB區(qū)目前已入住、使用。CD區(qū)延期動工的主要原因是該公司恰恰在本該竣工的2006年申報規(guī)劃方案工程，而這一年按照國家宏觀調(diào)控政策，低密度住宅項目停止審批，受此影響，建設(shè)相應(yīng)停止。2009年，按照北京市解決歷史遺留問題的有關(guān)政策，該公司重新進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計，在建筑規(guī)模不變的條件下，按照0.6以上容積率設(shè)計方案，一部分用地作為公共綠地，該公司于2010年11月18日取得施工許可證。
這個本應(yīng)在2006年10月底竣工的項目，還在建設(shè)中，長達(dá)近7年的時間里，樓面價格已升值數(shù)十倍。
與此同時，這塊地在融資方面也沒有完全“閑”著。2009年12月份，該公司把近10萬平方米的土地抵押給某有限公司，獲2億多元資金，隨后該地塊又于2011年5月抵押給某銀行，獲4.5億多元資金。
“根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，這塊地建了一部分房子，雖過了約定竣工日期，但不能確定該項目用地為閑置土地。但這塊土地多年‘閑著’是事實�！眹�(yán)金明說，不夠閑置地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，地塊尚有大面積未開發(fā)的房地產(chǎn)項目，以分期開發(fā)為手段拖延開發(fā)的現(xiàn)象在全國很多城市大量存在。這種隱性閑著的土地如果促使其開發(fā)，將產(chǎn)生大量的商品房供應(yīng)，有助于房地產(chǎn)的宏觀調(diào)控。
開發(fā)商為什么采用這種方式來進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)？鄒曉云介紹說，資金不到位是常見原因。更重要的是，分期開發(fā)能讓開發(fā)商隨時根據(jù)政策和市場的變化調(diào)整開發(fā)的策略，提高項目的利潤。說到底，還是對很多地塊而言，閑的時間越長，增值越快。
而企業(yè)這種做法之所以能行得通，主要是我國的一些制度不夠健全、讓企業(yè)有“空子”可鉆。一方面，過去很多土地出讓合同管理不是很規(guī)范，并沒有約定竣工日期，也就談不上企業(yè)違規(guī)。去年，國土資源部出臺政策，規(guī)定不管分幾期開發(fā)，3年以內(nèi)必須開發(fā)完畢，這個漏洞才基本堵上。另一方面，企業(yè)總能找出一些諸如“周邊居民強烈反對”等理由申請調(diào)規(guī)劃，“合法”拖延動工時間。
“對這類問題，首先要根據(jù)地塊的土地出讓合同預(yù)定的開、竣工日期，徹底查清到底有多少隱形閑置的土地，凡具備條件能繼續(xù)開發(fā)的，限定開發(fā)商一定時間開發(fā)完畢；不具備開發(fā)條件的，政府收回，重新出讓�！编u曉云說。
拿地就應(yīng)“長”房子，閑置地不能年年清年年有
——既要限制開發(fā)商的投機行為，也要規(guī)范政府行為，不能因為涉及“政府原因”便不作處罰
這幾年，為打擊閑置、囤積土地行為，按照國務(wù)院的總體部署，國土資源部一直對房地產(chǎn)閑置用地保持高壓態(tài)勢，多次組織開展了對閑置土地的清理處置，房地產(chǎn)閑置土地逐年下降。統(tǒng)計表明，2005年查出房地產(chǎn)閑置土地約38萬畝，截至2010年底則下降為18萬畝。
“根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，處理閑置土地主要責(zé)任在地方政府，并且閑置土地往往涉及國土、規(guī)劃、建設(shè)等多個部門，最終的處理意見還要靠地方政府來協(xié)調(diào)。只要地方政府的態(tài)度堅決，效果就會很突出�！币晃辉诘胤絿敛块T工作的領(lǐng)導(dǎo)說。
土地閑置與土地投機如影隨形，市場體系不健全和政府行為不規(guī)范是土地投機的兩個主要方面。從近年來暴露出的案件來看，在遴選供地對象時,有的地方不是憑市場經(jīng)濟(jì)和優(yōu)選的原則,而是憑關(guān)系、交情,甚至權(quán)錢交易,導(dǎo)致一些不具備開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)囤積、倒賣土地；在簽訂出讓合同時，沒有約定開發(fā)商開工和竣工的日期，一紙“模糊合同”，留下了諸多隱患，制度上的缺陷為開發(fā)商故意推遲開發(fā)、閑置囤積土地提供了可乘之機。
如何清除閑置土地產(chǎn)生的土壤，防止新的閑置土地的產(chǎn)生？這幾年，國土資源部出臺系列措施完善市場體系，對于由企業(yè)原因造成土地閑置一年以上的，在結(jié)案和問題查處整改到位前，禁止競買人及其控股股東參加土地競買活動；針對因毛地出讓拆遷難而不能開發(fā)的情況，規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)“凈地”出讓，出讓前應(yīng)處理好土地的產(chǎn)權(quán)、補償安置等經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系；為給分期開發(fā)上“緊箍咒”，規(guī)定項目一旦開工必須3年內(nèi)竣工；為減少企業(yè)因缺少資金而推遲開發(fā)，嚴(yán)格限制單宗土地出讓規(guī)模，大城市20公頃，中等城市14公頃，小城市(鎮(zhèn))7公頃。
此外，國土資源部還聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)、金融、證券等部門建立起協(xié)調(diào)機制，通過限制貸款和融資、收取稅費等措施提高閑置土地的財務(wù)成本，從而加大開發(fā)商的財務(wù)風(fēng)險、政策風(fēng)險和市場風(fēng)險等。
“這些政策，如果嚴(yán)格執(zhí)行，將導(dǎo)致整個行業(yè)的巨變。拿到地盡快開發(fā)會逐步成為開發(fā)商的共識，見地不見房的現(xiàn)象將大幅減少�！编u曉云說。但是有些政策還需進(jìn)一步細(xì)化，比如，如果開發(fā)商分幾次拿下總面積超過20公頃的整塊土地，表面上看不違規(guī)，實際上還是突破了國土部門的限制，這類行為又該如何處理？
防止閑置土地產(chǎn)生，一方面要限制開發(fā)商的投機行為，另一方面還要規(guī)范政府行為。從近年來發(fā)現(xiàn)的土地閑置問題來看，如果對閑置土地背后的政府不作為、亂作為不加管束，只要涉及“政府原因”便可不受處罰，土地管理問責(zé)便難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。
“對于閑置土地，不僅要清理，還要問責(zé)縱容開發(fā)商囤地的地方政府和有關(guān)職能部門，嚴(yán)查改變規(guī)劃是否有法定依據(jù)，是否按照法定程序進(jìn)行，打擊隨意調(diào)整規(guī)劃背后的‘黑箱交易’�！眹�(yán)金明說，近年來，中央有關(guān)部門嚴(yán)厲打擊工程領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象，取得了很大效果。
一位開發(fā)商曾告訴記者，開工建設(shè)前的審批程序多，速度慢，有些部門還故意拖延，即使一天到晚不停地跑政府有關(guān)部門辦手續(xù)，也難以確保在規(guī)定時間辦完�！霸诮ㄔO(shè)法治政府、服務(wù)型政府的今天，地方政府也要嚴(yán)格按土地出讓合同辦事，同時提高審批速度，服務(wù)市場主體�！编u曉云說。
有專家建議，由于房地產(chǎn)業(yè)的鏈條比較長，出現(xiàn)少量的閑置地也是正常的，關(guān)鍵是要讓開發(fā)商承擔(dān)相應(yīng)的代價，可以通過稅收的形式把開發(fā)商“囤地”期間的增值收歸國有，去除開發(fā)商投機的動機，比如土地買的時候價格是200萬元，后來變成1000萬元了，中間800萬元的差額要交稅。
閑置土地的處理，關(guān)乎房地產(chǎn)市場健康運行乃至社會公平正義，影響不容小覷。有關(guān)部門和地方應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦事，該收的堅決收回，該罰的罰到位，防止國有資產(chǎn)流失，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會良性發(fā)展。
